美式擔(dān)保：以確保項(xiàng)目順利履約為出發(fā)點(diǎn)

美式擔(dān)保：以確保項(xiàng)目順利履約為出發(fā)點(diǎn)

為防止行政機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)過(guò)程中遭受損失，美國(guó)引入了擔(dān)保制度，為行政機(jī)構(gòu)提供金融保護(hù)。不管是政府采購(gòu)活動(dòng)的招標(biāo)階段還是合同履約階段，大部分行政機(jī)構(gòu)都會(huì)要求供應(yīng)商提供一定擔(dān)保。美國(guó)的政府采購(gòu)擔(dān)保方式，既有企業(yè)、個(gè)人擔(dān)保，也有有價(jià)證券等金融手段，原則上以保函為主。尤其是《米勒法案》通過(guò)之后，保函在美國(guó)政府采購(gòu)中占據(jù)了重要位置。

《米勒法案》關(guān)于保函的規(guī)定

1935年，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《米勒法案》（the Miller Act），其立法目的主要是保護(hù)聯(lián)邦政府的行政機(jī)構(gòu)以及聯(lián)邦政府公共工程項(xiàng)目中提供勞務(wù)的下包商（subcontractors，又稱分包商。工程項(xiàng)目的總承包商將項(xiàng)目分解成若干單項(xiàng)工程，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)條件和技術(shù)專長(zhǎng)的第三方分別承包，這類(lèi)第三方承包者被稱為下包商。例如，房地產(chǎn)承包商通常會(huì)雇傭下包商處理一些安裝管道、鋪設(shè)地板、做木工以及設(shè)計(jì)圖紙等項(xiàng)目）及材料供應(yīng)商的利益不被損害。《米勒法案》規(guī)定，所有超過(guò)10萬(wàn)美元的工程項(xiàng)目承包商，必須提供履約保函和付款保函，以確保聯(lián)邦政府的行政機(jī)構(gòu)不會(huì)因承包商無(wú)法履約而遭受損失，同時(shí)也確保讓參與該工程的下包商及材料供應(yīng)商得到應(yīng)有的貨款及報(bào)酬。

原《米勒法案》規(guī)定，所有超過(guò)10萬(wàn)美元的工程項(xiàng)目承包商，必須提供履約保函和付款保函。履約保函的的賠償金額通常與項(xiàng)目總額的比例為1：1；如果該項(xiàng)目金額增加，那么履約保函的金額也需要相應(yīng)增加。至于付款保函的賠償金額，行政機(jī)構(gòu)可以自行決定，但賠償金額不得低于履約保函金額。履約保函和付款保函都必須由合格的擔(dān)保公司出具，合格的擔(dān)保公司名單由美國(guó)財(cái)政部每年7月1日在官網(wǎng)予以公布，供各行政機(jī)關(guān)查詢。此外，原《米勒法案》規(guī)定超過(guò)兩萬(wàn)五千美元的工程項(xiàng)目需要提供保函（履約保函或付款保函），但自1994年通過(guò)的《聯(lián)邦采購(gòu)合理化法案》(the Federal Acquisition Streamlining Act)實(shí)施后，其中規(guī)定，工程項(xiàng)目需要提交保函的門(mén)檻提高到10萬(wàn)美元。另外還要求10萬(wàn)美元以下的工程項(xiàng)目，行政機(jī)構(gòu)選擇以下任意兩種方式作為擔(dān)保：一是付款保證金；二是不可撤銷(xiāo)信用憑證；三是三方托管協(xié)議；四是存款證明；五是其他證券類(lèi)型的存款擔(dān)保。承包商在接到施工通知前可以主動(dòng)選擇其中的一種擔(dān)保形式。

《米勒法案》通過(guò)之前，美國(guó)各州政府法律法規(guī)規(guī)定，一般工程項(xiàng)目中，如果主承包商未能支付貨款，提供勞務(wù)的下包商及材料的供應(yīng)商可以取得該工程的承包人優(yōu)先權(quán)（Mechanics’s liens），以保障其權(quán)益。所謂承包人優(yōu)先權(quán)是一種特權(quán)，指在建筑工程竣工以后，若發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款，承包人對(duì)建筑工程可享有法定抵押權(quán)，即其工程價(jià)款可通過(guò)折價(jià)、拍賣(mài)等方式而獲得的價(jià)款優(yōu)先受償。工程款必須為建設(shè)工程實(shí)際支出的勞務(wù)報(bào)酬、材料款等費(fèi)用。特權(quán)的主體包括：對(duì)房屋或交通項(xiàng)目的建造或修繕、為改善河川泛濫而建造堤防等提供勞務(wù)或材料的人；以及與法人代表、委托人、主承包人或者下承包商簽訂合同，而提供勞務(wù)或材料的人。然而，1888年美國(guó)最高法院免除了行政機(jī)構(gòu)采購(gòu)工程項(xiàng)目時(shí)承包人優(yōu)先權(quán)的判決，剝奪了下包商及供應(yīng)商的既有權(quán)利，才有了以立法規(guī)范承包商通過(guò)保函的方式，來(lái)確保下包商及材料供應(yīng)商可以取得貨款。因此，《米勒法案》最主要的目的就是保護(hù)下包商及供應(yīng)商的利益。

《米勒法案》通過(guò)后，美國(guó)各州政府紛紛效仿，要求一定門(mén)檻金額以上的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目必須提供保函，這類(lèi)法規(guī)一般統(tǒng)稱為《小米勒法案》（the Little Miller Acts）。例如美國(guó)德克薩斯州州政府法規(guī)（Tex. Gov't Code）規(guī)定，該州政府兩萬(wàn)五千美元以上的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，承包商必須提供付款保函；密西根州法（Michigan Compiled Law）規(guī)定，該州交通類(lèi)工程項(xiàng)目及與政府行政機(jī)關(guān)超過(guò)5萬(wàn)美元以上新建、變更或維修的工程項(xiàng)目，分別要求提供履約及付款保函；密蘇里州法（Missouri Law）規(guī)定超過(guò)兩萬(wàn)五千美元的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目需要提供付款保函，其他各州也都有類(lèi)似規(guī)定。

1935年制定《米勒法案》時(shí)，規(guī)定付款保函的賠償責(zé)任上限為250萬(wàn)美元，但隨著時(shí)間的推移，這個(gè)上限金額已不能滿足工程項(xiàng)目的實(shí)際需要，因?yàn)樵谠摫：揞~下，有些下包商及供應(yīng)商可能會(huì)無(wú)法獲得賠償。此外，許多主承包商也會(huì)要求下包商及供應(yīng)商在履約之前先行放棄付款保證的求償權(quán)利，導(dǎo)致當(dāng)主承包商無(wú)法付款給下包商時(shí)，下包商又回到求助無(wú)門(mén)的狀態(tài)。這些都違反了《米勒法案》的立法目標(biāo)。因此，1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《工程預(yù)付款保護(hù)法案》（the Construction Industry Payment Protection Act of 1999），以修正《米勒法案》中的相關(guān)問(wèn)題。首先，該法案取消了付款保函賠償金額的上限，行政機(jī)構(gòu)可以決定賠償金額，且該金額不能低于履約保證金；其次，禁止主承包商要求下包商預(yù)先放棄付款保函求償?shù)臋?quán)利；最后，取消了下包商對(duì)有關(guān)通知必須使用掛號(hào)信的規(guī)定，所有通知可用有收據(jù)的私人快遞，甚至用可被證明的電子郵件方式發(fā)送。

除了規(guī)定限額以上、限額以下的工程項(xiàng)目采用何種擔(dān)保形式和擔(dān)保金額外，《米勒法案》中最重要的一點(diǎn)就是明確了履約保函和付款保函的內(nèi)容。

履約保函是指在工程類(lèi)招投標(biāo)中，發(fā)包人在招標(biāo)文件中要求承包人提交的保證履行合同義務(wù)的擔(dān)保，以此防止承包人在合同執(zhí)行過(guò)程中違反合同規(guī)定或違約，彌補(bǔ)給發(fā)包人造成的經(jīng)濟(jì)損失。所謂的違約通常包括承包人停工、怠工、未支付材料或下包商貨款、工程質(zhì)量在合同標(biāo)準(zhǔn)以下以及其他違反合同內(nèi)容規(guī)定等。但是，值得注意的是，違約程度必須為嚴(yán)重違反合同，如果違約程度只屬于部分違約、輕微違約，或是不足以造成損害、可以糾正的問(wèn)題，都不算構(gòu)成違反合同。當(dāng)發(fā)包人通知承包人違約時(shí)，擔(dān)保方首先會(huì)查證承包人的行為是否違約、該違約是否屬于重大且足以構(gòu)成終止合同，以及發(fā)包人是否同樣盡責(zé)履約。如果發(fā)包人率先違反合同，例如發(fā)包人未付款，擔(dān)保方可不用為承包人的違約負(fù)責(zé)。

作為擔(dān)保機(jī)構(gòu)，如果擔(dān)保方對(duì)承包人的違約沒(méi)有爭(zhēng)議，通常會(huì)選擇以下幾種方式完成其擔(dān)保的責(zé)任：第一，對(duì)承包人提供資金上的支援，以協(xié)助承包人完成合同的履約。該方式通常會(huì)在承包人提出書(shū)面請(qǐng)求賠償發(fā)包方、且發(fā)包方同意的情況下采用，或在工程即將完工時(shí)采用，因?yàn)楫?dāng)工程僅剩下收尾工作時(shí)，若更換廠商，將導(dǎo)致工程的過(guò)度拖延或被干擾。第二，擔(dān)保方自行接管并完成工程。當(dāng)工程接近完工時(shí)且完工時(shí)間緊迫，擔(dān)保機(jī)構(gòu)自行接管是最佳選擇，此時(shí)擔(dān)保方會(huì)直接成為新合同履約的立約方，雖然擔(dān)保方不會(huì)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工，但可由其另行雇傭的承包商完成工程。第三，重新招標(biāo)新的承包商，項(xiàng)目繼續(xù)由新承包商與發(fā)包商簽訂合同，如果新的合同簽訂價(jià)格高于剩余工程款，那么額外增加的資金由擔(dān)保方支付。該方式與第二種接管方式類(lèi)似，但差別在于擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以在一開(kāi)始確定賠償金額，而不是持續(xù)支付到完工的所有費(fèi)用，而且當(dāng)新承包商與發(fā)包人簽約時(shí)，新承包商提供自己的擔(dān)保方，原擔(dān)保方即解除責(zé)任。第四，現(xiàn)金付款，是指擔(dān)保機(jī)構(gòu)與承包商協(xié)商，擔(dān)保機(jī)構(gòu)支付一定金額給承包商讓其自行完工，從而解除擔(dān)保方的責(zé)任。對(duì)擔(dān)保方來(lái)說(shuō)，這種方式的好處在于可以快速?gòu)脑擁?xiàng)目中脫身。

如果擔(dān)保機(jī)構(gòu)認(rèn)為承包商違約在先或解約不合法，其保函責(zé)任已被解除時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)就不會(huì)履行上述責(zé)任。通常這樣的爭(zhēng)議會(huì)走向訴訟求償。如果承包商勝訴，擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須賠償承包商合同中承諾的工程成本加上后續(xù)訴訟求償?shù)犬a(chǎn)生的費(fèi)用，但是賠償金額上限為履約保函中承諾的保證金額。在擔(dān)保方不誠(chéng)信履行擔(dān)保責(zé)任的情況下，承包商所獲得的損害賠償就會(huì)不受保函金額的限制。擔(dān)保方擔(dān)保的責(zé)任一般會(huì)在保函中約定，依據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》的規(guī)定，當(dāng)承包商違約時(shí)，擔(dān)保方的責(zé)任僅限于支付賠償金，但《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》也授權(quán)行政機(jī)關(guān)在考量政府利益的前提下接受擔(dān)保方提出的完工建議。因此，就美國(guó)政府采購(gòu)而言，項(xiàng)目中擔(dān)保事項(xiàng)出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，優(yōu)先采取行政機(jī)關(guān)可接受的方案。履約擔(dān)保的擔(dān)保范圍并不限于設(shè)備交付時(shí)，還可延伸到設(shè)備安裝、運(yùn)轉(zhuǎn)或維護(hù)期間，其有效期可為項(xiàng)目完工后一年左右。實(shí)際上就是以履約保函替代了產(chǎn)品及維修保固等后續(xù)服務(wù)的擔(dān)保。但是，如果合同中這樣約定，會(huì)增加項(xiàng)目承包人的投標(biāo)成本，因此投標(biāo)人應(yīng)爭(zhēng)取將履約保函與維修擔(dān)保單列，并要求發(fā)包商收回履約擔(dān)保信用保函后維修保函才可生效，避免多重?fù)?dān)保同時(shí)存在。

付款保函是指由擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)承包商申請(qǐng)而向提供勞務(wù)或供應(yīng)材料者出具的擔(dān)保憑證。該保函的受益人為發(fā)包人，下包商或供應(yīng)商被視為第三受益人。換言之，付款保函是在承包人不付款時(shí)，解決業(yè)主對(duì)下包商以及材料供應(yīng)商責(zé)任的有效方法之一。依據(jù)《米勒法案》的規(guī)定，政府工程項(xiàng)目的承包商必須提出付款保函，作為下包商等無(wú)法對(duì)政府工程主張承攬人優(yōu)先權(quán)的替代保護(hù)工具，而私營(yíng)企業(yè)也會(huì)使用付款保函，以避免介入廠商及下包商的付款糾紛。1944年，美國(guó)最高法院將《米勒法案》中付款保函所保護(hù)的對(duì)象分為兩個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)包括所有與主承包商直接交易的勞工、材料商、下包商以及供應(yīng)商；第二層級(jí)包括和第一層級(jí)下包商有直接合同關(guān)系的材料商、下包商及勞工。基本上，只要是和主承包商以及第一層下包商有直接合同關(guān)系的人，都是付款保函的保護(hù)對(duì)象，至于該范圍以外或更遠(yuǎn)的廠商關(guān)系，例如供應(yīng)商的供應(yīng)商，則不在付款保函的保護(hù)范圍內(nèi)。對(duì)于僅提供材料而不包括安裝的情況，通常并不會(huì)被認(rèn)定是下包商，但如果所提供的材料是特制的，且專供該合同所用的，則會(huì)被認(rèn)定是下包商。此外，對(duì)于下包商的判斷，還包括是否提供付款保函、價(jià)格是否包含銷(xiāo)售稅、有無(wú)進(jìn)度付款或保留款以及提供薪資表等。

《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》中關(guān)于保函的規(guī)定

《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》(Federal Acquisition Regulation)是美國(guó)歷史上第一個(gè)為所有行政機(jī)關(guān)編纂的統(tǒng)一采購(gòu)程序的法律。《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》的內(nèi)容架構(gòu)由一份主要文獻(xiàn)（the primary ducument）及數(shù)十份補(bǔ)充文獻(xiàn)（supplementary ducument）組成。主要文獻(xiàn)即前面提到的為所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)適用的內(nèi)容，補(bǔ)充文獻(xiàn)則是各機(jī)關(guān)為適用或補(bǔ)充前者而自行頒布的細(xì)則。《聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)則》共包括五十二節(jié)，并分為八個(gè)子章節(jié)，分別為總則、競(jìng)爭(zhēng)與采購(gòu)計(jì)劃、合同方式和合同類(lèi)型、社會(huì)經(jīng)濟(jì)方案、一般合同規(guī)定、承包特定領(lǐng)域的合同、契約管理、條款及文件。其第二十八節(jié)第一章是有關(guān)各項(xiàng)擔(dān)保的規(guī)定，除了《米勒法案》中門(mén)檻金額以上所要求的履約保函及付款保函外，還規(guī)定了投標(biāo)保函、預(yù)付款保函等。

投標(biāo)保函是指如果投標(biāo)者的投標(biāo)價(jià)被接受，那么投標(biāo)者會(huì)依其投標(biāo)報(bào)價(jià)簽訂合同，并提出所要求的履約及付款保函，用以保護(hù)投標(biāo)人在中標(biāo)后發(fā)包人不肯簽約的風(fēng)險(xiǎn)和損失。如果投標(biāo)者在中標(biāo)10天內(nèi)不簽約或無(wú)法提出所需要的保函，發(fā)包人可以以投標(biāo)人違約為由及時(shí)終止該項(xiàng)目，并向?yàn)橥稑?biāo)人做擔(dān)保的機(jī)構(gòu)請(qǐng)求賠償損失。投標(biāo)保函的賠償損失通常有以下三種情況：一是該損失為中標(biāo)者和第二中標(biāo)候選人提供的投標(biāo)價(jià)價(jià)差；二是投標(biāo)標(biāo)價(jià)的一定百分比，如果違約須全額賠償；三是該損失為中標(biāo)者與第二中標(biāo)候選人的價(jià)格差，該百分比至少為中標(biāo)價(jià)的20%，但不能超過(guò)300萬(wàn)美元。不過(guò)，這三種賠償損失的投標(biāo)保函具有不同的意義。例如，若投標(biāo)者違約，賠償與第二中標(biāo)候選人提供的投標(biāo)價(jià)價(jià)差時(shí)，保函被作為一種擔(dān)保工具而使用；若投標(biāo)保函中約定投標(biāo)者違約則沒(méi)收全額保證金時(shí)，保函被作為約定的損害賠償；賠償價(jià)差同時(shí)約定賠償上限的投標(biāo)保函在美國(guó)政府采購(gòu)中經(jīng)常被用到，被視為一種請(qǐng)求工具。

預(yù)付款保函是指工程類(lèi)項(xiàng)目發(fā)包人為保障預(yù)付的款項(xiàng)能用于該工程，確保工程品質(zhì)和進(jìn)度要求開(kāi)立的保函。大部分預(yù)付款保函的內(nèi)容并沒(méi)有明確指出申請(qǐng)人未將預(yù)付款用于某規(guī)定用途時(shí)，受益人可予以索償。使用預(yù)付款保函的大多數(shù)情況下，會(huì)以“預(yù)付款沒(méi)有履約項(xiàng)目”的統(tǒng)稱來(lái)描述預(yù)付款保函所涵蓋的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，預(yù)付款保函的使用范圍較履約保函更廣，除了申請(qǐng)人違約情形外，也可能是買(mǎi)賣(mài)雙方在達(dá)成共識(shí)后取消契約，或是契約未生效。因?yàn)轭A(yù)付款擔(dān)保函主要針對(duì)申請(qǐng)人對(duì)受益人償還預(yù)期履約的融資貸款而設(shè)計(jì)，與履約保函賠償受益人因申請(qǐng)人違約所導(dǎo)致的損失不同。預(yù)付款保函與履約擔(dān)保函可同時(shí)運(yùn)用，一般情況下，預(yù)付款保函中所規(guī)定的賠償金額會(huì)少于申請(qǐng)人已收到的預(yù)付款總額。如果預(yù)付款保函中有金額遞減條款，即規(guī)定申請(qǐng)人提出已依進(jìn)度完成的證明，可扣除部分的預(yù)付款金額，當(dāng)金額遞減至零時(shí)，預(yù)付款擔(dān)保即無(wú)效力。至此，由履約保函繼續(xù)確保整筆交易的完成。預(yù)付款保函中附加的“遞減機(jī)制”可確保合同初期項(xiàng)目的履行，如發(fā)包人認(rèn)為承包人違反預(yù)付款保函，通常會(huì)連履約保函一并向擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)付款，因?yàn)闊o(wú)論是工程品質(zhì)瑕疵或履行延遲，均已構(gòu)成履約瑕疵。若政府采購(gòu)合同中包含預(yù)付條款且沒(méi)有履約保證，可要求廠商提供預(yù)付款保函。

投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函在美國(guó)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目中常交叉使用，擔(dān)保銀行的擔(dān)保金額均為主合同金額的固定百分比。履約保函規(guī)定的違約賠償金額為100%，預(yù)付款保函金額約為主合同金額的5%-30%，投標(biāo)保函的違約金額根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定，通常為投標(biāo)工程總價(jià)的1%-5%。

（昝妍/編譯）

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