政府采購數字化轉型的成效及挑戰

政府采購數字化轉型的成效及挑戰

中國財政科學研究院財政大數據研究所王志剛

數字化時代給政府治理現代化帶來新機遇，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，同樣需要充分利用數字化紅利。一些地方在財政數字化轉型方面進行了富有成效的探索，同樣也面臨諸多問題與挑戰，如何讓全社會都能最大限度地獲得數字化紅利，進一步提升政府采購的質量和效率，是一個值得思考的問題。

政府采購數字化轉型的背景與必要性

現代財政制度需要與之對應的現代治理手段。當前，以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一代技術蓬勃發展，給政府治理尤其是財政制度的現代化帶來了有利機遇。財政數字化轉型通過數字技術對財政數據進行深度挖掘，能夠優化財政業務流程，提高財政資金的使用效益；同時，財政業務數字化將產生大量數據資產，未來可能成為政府重要的資產。數字經濟時代更加凸顯傳統政府采購模式的缺陷與不足，采購流程繁瑣且審批時間長、透明度不高、信息不對稱引發道德風險與逆向選擇等問題，不利于政府采購職能的有效發揮。技術的進步與實踐推動了數字化政府建設，政府采購數字化轉型成為可能。

服務型政府建設需要政府采購數字化轉型，一方面有助于規范采購行為、優化采購流程、提高采購資金使用效益，通過提升政府采購效能，落實政府采購“放管服”改革；另一方面，政府采購數字化轉型將云計算、大數據、人工智能等技術優勢嵌入到政府采購全生命周期，依靠算法自動識別、監控和預警，減少了人為因素的擾動，促進市場公平競爭。

廉潔型政府需要政府采購數字化轉型。政府采購數字化讓采購更加透明、陽光、規范，可以實現對政府采購全生命周期的數字化監管，可以實現對各種采購行為的穿透式監管，有助于提高政府的廉潔高效。

政府采購數字化轉型面臨的困難與挑戰

典型表現為以下幾點：

一是政府采購數字化平臺的職能定位不清晰，有礙其可持續發展。政府采購天然具有公益性和非營利性，而政府采購數字化平臺的運營者是典型的市場主體。然而，此類平臺通常被視為政府公共服務平臺的一部分，只能提供公益服務，政府有限的資金投入難以彌補平臺開發、運營和維護的成本。

二是政府采購數字化平臺運營缺乏具體的法律保障。作為一類新的市場主體，此類平臺的運營者并未獲得對應的法律保障，甚至受到現有法律法規的制約。此類平臺不適用于《電子商務法》，政府采購的特殊性也使得平臺業務模式不同于電子商務領域。例如，集中采購是政府采購的組織方式之一，供應商之間的充分有效競爭是政府采購制度的核心，而《電子商務法》第四十六條規定，“電子商務提供服務……不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易”。與政府采購相關的法律也同樣難以適用于政府采購數字化平臺及其運營者。此外，現有財政法規無法覆蓋到此類平臺機構，使得此類平臺運營商潛在的提質增效作用得不到充分發揮。

三是政府采購標準化建設滯后。對于數字化轉型后的政府采購而言，第一層次是實現供需雙方商品與服務的標準化，第二層次是實現政府采購數據的標準化。與數字化時代相適應的政府采購規范與實施標準尚未出臺，增加了需求側商品與服務標準化的難度。

四是政府采購數據產權歸屬不清晰，不利于政府數據資產價值的實現。各類政府采購數字化平臺產生的采購公告、合同、支付記錄等大量數據，均沒有明確的產權主體。政府采購數據源自于各個分散的采購人，在一定程度上具有國有資產的性質，數據集成后必然出現所有者缺位的問題。如果長期不明確歸屬問題，采購數據將成為冗余資產，難以發揮政府數據資產的價值。

五是部門協調與數據整合不足。將采購人和采購數據匯集到一起，是政府采購數字化轉型成功的關鍵。然而，我國中央與地方之間、部門之間缺乏協同性，存在數據“條塊分割”現象，使得數據整合這一基礎工作的推進極其困難。當部門間數據無法實現一體化整合時，政府采購必然受制于信息不對稱所引致的道德風險、逆向選擇等委托代理問題。

對策建議

重新認識新型數字化平臺的職能定位問題。政府采購數字化平臺既是電商平臺，又是電子政務平臺，具有商業性和公益性的雙重特性。在《政府采購法》修改之前，可借鑒《電子商務法》，先行出臺一些地方性法律法規，充分考慮電子政務的特殊性，明確此類數字化平臺的職能，以公益性為基礎，同時兼顧企業長期可持續發展的商業性需求。將兩種特性有機融合在一起，才能更有效地推動政府采購制度的高效運行。

加快制定數字化政府采購制度。2003年以來，各地區、各部門認真貫徹實施《政府采購法》，推動政府采購改革不斷深化。但是我們也要清醒地認識到，政府采購制度尚未完全實現預期目標，仍然存在“質次、價高、低效”的弊病，采購政策功能和采購結果不匹配、專家評審質量不高、采購環節的信息不對稱等問題普遍存在。數字化采購借技術進步推動制度優化，建議盡快出臺全國性的“互聯網+政府采購”行動方案、電子政府采購管理辦法、政府采購信用管理辦法等，并最終完成《政府采購法》的修訂工作，為“互聯網+政府采購”管理交易模式創新提供堅實的制度保障。

推進數字化政府采購標準建設。依托于大數據技術，我們可以更加精準地識別企業需求和政府需求，從而實現在數字化采購平臺上的供需對接，提高財政資金配置效率。在數字化政府采購中，平臺幾乎承載了所有的標準：采購業務標準、服務標準、技術標準。另外，采購合同的標準化也是重要內容之一。按照目前的采購方式，分類編制通用類產品和服務項目標準采購文件，并依據《政府采購法》《合同法》等規定，結合行業特點和交易習慣制定合同文本。標準的統一，有利于實現全國政府采購市場和管理體系的一體化，有助于規范采購行為、促進廉政建設。

推進政府數據整合與開發利用。要充分利用“互聯網+政務”的機遇，打破信息孤島、數據分割等障礙，消除信息不對稱性帶來的各種問題。要建立跨部門的數據共享合作機制，實現財政、稅務、社保、市場監督、司法等多部門之間的數據共享和監管協同；推動整合政府采購供應商數據庫；推動評審專家數據庫的信息共享；建立分行業的專家誠信記錄檔案和動態優化機制。

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