政府采購監管風險及其控制

◎ 文　魏承玉

財政部門作為政府采購監管部門有2項基本任務：一是對政府采購活動實施監管，二是對政府采購當事人的行為實施監管。財政部門實施政府采購監管有2個特點：一是全過程監管。其監管環節包括政府采購預算、計劃、執行、合同簽訂、履約驗收、資金結算等過程和環節。二是全方位監管。其監管范圍包括采購人、采購中心、社會代理機構、供應商等政府采購所有當事人的行為。財政部門實施政府采購監管的手段主要有詢問查詢、調查取證、檢查處理、處罰公告等。財政部門的監管行為應當接受審計機關的審計監督和監察機關的行政監察。

財政部門在履行監管職責時，必須行使法定的權力和義務。不行使法定權力和義務的，屬于不作為，行使權力和義務不正確的，屬于亂作為，都應承擔后果，這就是財政部門的監管風險。

財政部門存在哪些監管風險

在處理投訴、舉報等政府采購糾紛時，應當以調解為主，不到萬不得已，不要使用“處罰”大棒。因為“處罰”大棒是把雙刃劍，一方面監管部門處罰了違紀違規者，另一方面，違紀違規者對“處罰”有行政復議和行政訴訟的權力。所以，“處罰”大棒可以高高舉起，但不要輕易擊下。在實際工作中，要動用一切力量進行調解，曉之以理，動之以情，幫助投訴者、舉報者分析利弊，打開心結，理順心氣。

財政部門的監管風險主要包括審批風險、執法風險和救濟風險。

審批風險

所謂審批風險，是指監管部門在履行行政許可、審批、審核、備案等法定職責時產生的風險。

審批風險分為2類：一類是失察。財政部門在履行職責時，沒能發現當事人的錯誤行為，導致其作出錯誤的行政審批行為。另一類是失誤。財政部門自身的行為發生錯誤，或是出現程序錯誤，或是出現結論錯誤，或是程序和結論均出現錯誤。

例如，在行政許可方面，由于申報單位提供虛假資料，或受到某些勢力或利益的驅動，作出錯誤的行政許可。在采購方式審批方面，批復非公開招標方式的依據不充分，或對技術參數的傾向性、資格審查的合理性等判斷不準確，對投標人的圍標、串標行為定性不明確等。在進口產品審核方面，沒有依照法律規定的客觀情形作出決定，而是按照項目優化的主觀愿望作出決定，導致不應進口的產品獲得進口許可。在采購文件備案方面，因對采購文件審查不仔細、不及時，沒有察覺采購文件中的瑕疵或陷阱，引起采購活動的糾紛或爭議。

執法風險

所謂執法風險，是指監管部門在執法過程中發現問題、處理問題時產生的風險。

財政部門作為監管機構，對政府采購活動中的違紀違法行為有執法處理的職責，由于采購活動的復雜性和當事人利益爭奪的激烈性，財政部門在執法處理過程中存在定性難、取證難、定論難的現象。

例如，對于高價中標的是非判斷、低于成本價中標時成本價的認定、采購人拒絕排名第1的預中標供應商的理由是否充分等都很難下結論。社會上對政府采購的質量和價格存在認識誤區，當價格高的產品中標時，會指責“只買貴的，不買對的”，當價格低的產品中標時，會議論“這么低的價格怎么可能買到質量好的產品”。這種氛圍導致財政部門在執法處理時沒有了衡量標準，始終處于游離狀態。

某政府采購項目曾遇到第2名投訴第1名低于成本價投標，監管部門聘請注冊會計師到2家企業查賬取證，結果是：無法說明該產品的成本價是多少。最后無法確定第1名是否為低于成本價投標。

某政府采購項目還在投標階段，就有投標人舉報另一投標人曾在其他政府采購項目中有嚴重違法行為，應取消其投標資格。經過調查，該投標人之前確實在某政府采購活動中提供虛假產品，受到市級工商部門的處罰，并在媒體上被列為10大造假案。當時該投標人對市級工商部門的處罰不服，向省級工商部門提出行政復議，省級工商部門作出維持市級處罰的決定，但答復中注明“情節輕微”。那么，該投標人的違法行為是嚴重呢還是輕微呢，很難判斷。但財政部門作為政府采購監管部門又必須作出判斷，這就是風險。

救濟風險

所謂救濟風險，是指財政部門在解決采購人的過失、處理當事人的投訴和舉報時產生的風險。

救濟風險應該說是當事人的錯誤，由財政部門來裁決，因裁決行為而使風險轉嫁給裁決者。

比較突出的情形包括：一是采購人未辦理政府采購手續而自行組織采購活動，事后要求財政部門按單一來源方式給予補辦手續。對于這種情形，如果財政部門為其補辦了政府采購手續，則違反了政府采購法律法規，應承擔責任。如果不為其補辦手續，采購人就不能辦理資金結算，采購人不支付資金，就違反了《合同法》，采購人要承擔法律責任。采購人肯定不愿意承擔責任，因此會想方設法將此風險轉嫁給財政部門。二是投標人投訴，財政部門受理后，其處理程序和結論存在被行政復議和行政訴訟的風險。三是單位或個人舉報政府采購活動中的舞弊行為，財政部門調查處理時，需對其處理結果承擔責任。

哪些原因導致監管風險的產生

風險是某一特定危險情況發生的可能性和后果的組合。從哲學角度來看，風險是來自時間不可逆和過去時間與未來時間不對稱的現象，從決策角度來看，風險是由于決策者和執行者認知的有限性和能力的局限性所造成的。政府采購監管風險產生的原因很多，有客觀層面的也有主觀層面的，主要是法律制度體系不完善、改革的超前性產生的體制性矛盾和政府采購從業人員素質不高等。

法律制度體系不完善

首先是政府采購法律制度的缺失。現行法律制度體系主要由《政府采購法》和部門規章組成，缺少承上啟下的法規性文件，沒有形成完整的制度體系。在協議供貨、電子化采購、專家管理規定等方面存在制度空白，政府采購執行層面缺乏可操作性的制度規范，監督處罰規定比較籠統和原則。

其次是政府采購法律制度的沖突。我國政府采購行為以《政府采購法》和《招標投標法》為依據，而《政府采購法》和《招標投標法》在立法宗旨、適用范圍、法律體系等方面存在很大差別，包括對“工程”內涵、預算管理、合同備案管理、監督檢查、投訴處理、法律責任、代理機構資質、信息發布媒體、專家庫建立使用等方面的規定不盡相同。兩部法律存在如此大的差別，又沒有協調方案，導致實際工作的混亂。一方面無所適從，不知道該執行哪部法律，另一方面為我所用，哪部法律對我有利就用哪部法律，極大地破壞了法律的嚴肅性，肢解了政府采購規模，使政府采購政策功能的發揮受到限制。

最后是政府采購法律制度的糾結。關于本國產品、財政性資金、嚴重違法等在制度中沒有清楚表述，導致實際工作中政府采購當事人都按自己的理解去實施，不能形成統一的認識和判斷，增加了風險發生的概率。

改革的超前性產生的體制性矛盾

首先是財政部門預算編制、執行方面的改革尚在不斷深化之中。目前，對于上級轉移支付和專款、工程等預算尚未納入部門預算之中。作為部門預算組成部分的政府采購預算不可能完全規范，政府采購預算中也不可能包括上級轉移支付和專款、工程預算等。政府采購與部門預算、國庫集中支付、非稅收入管理等改革的步伐和程序還存在差異，四者之間的無縫連接還有一個過程。

其次是行政決策還停留在傳統的方法上，與政府采購相適應的依法行政、依法決策體系還沒有形成。有的單位由黨組會議決議采購事項，要求1個月、1個星期甚至第2天就要采購到位，而政府采購的法定程序是不可能按會議決定的時間運行的。

最后是標準配置辦公設備還處于研究試點階段，政府采購還難以形成規模采購。如計算機采購，一個單位一個需求，錢多的單位要買配置高的，錢少的單位買配置低的，每年計算機的采購量非常大，但由于沒有統一配置，無法形成規模采購，采購效率和效益大打折扣。

從業人員業務素質不高

隨著政府采購改革的不斷推進，政府采購人員業務素質成為制約改革發展的瓶頸。

一是政府采購理論研究人員匱乏。全國真正將政府采購作為主要研究對象的教授學者不到20人，致使政府采購許多理論問題得不到解決，諸如基本概念、基本目標、基本原則等都沒有形成理論體系。

二是政府采購法律人員不足。湖北省真正研究政府采購法律的人員不到10人，許多政府采購法律問題被曲解，有些供應商聘請的法律顧問，對政府采購法律一知半解，在質疑投訴時不能很好地尊重法律精神，使一些簡單問題復雜化。

三是政府采購從業人員數量少，素質達不到改革的要求。有的地方只配備2至3名政府采購監管人員，無法履行繁雜的監管職責，有的單位熟悉政府采購程序和方法的人極少甚至沒有，工作中經常出現規避政府采購、規避公開招標的問題。