PPP監管瓶頸如何破解

PPP監管瓶頸如何破解

■ 趙曄

自2013年以來，政府和社會資本合作（PPP）模式作為擴大公共服務供給、提升服務質量的有效手段，逐漸形成一套相對完善的制度體系。據統計，截至今年5月底，全國PPP管理庫累計項目9000個，投資額13.6萬億元，累計落地項目5740個，投資額8.8萬億元，落地率達63.8%。多方利益主體的參與是PPP項目的顯著特征。而由于各主體利益目標的多元性和差異性，完善PPP項目監管體系、有效應對PPP項目全生命周期的風險變得極為重要。從2017年開始，我國陸續出臺了一系列PPP監管文件，各地也在加強PPP監管方面作出有益嘗試，如江蘇省率先出臺《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監督的意見》，將PPP項目全生命周期納入財政監督范疇，河南省進一步完善PPP項目的入庫條件等。然而，從整體上看，我國PPP監管體系仍存在法律法規缺位、監管主體界定不清、監督手段滯后等問題，完善PPP監管體系任重道遠。

完善監管法律法規，破解制度瓶頸。我國現行法律體系中，涉及PPP項目的主要包括政府采購法、招標投標法、合同法、公司法、民法通則、建筑法等，而且其內容較為分散，適用范圍相對較窄，缺乏對PPP項目的頂層立法，導致PPP參與方的權利與義務尚無統一規范，PPP監管缺乏強有力的法律支撐。從國外PPP的發展實踐看，完善的法律法規是PPP項目順利實施的前提條件。作為最早采用PPP模式的國家之一，英國雖然沒有PPP模式的專門立法，但其《公共合同法》《公用事業單位合同法》以及一系列規范性文件從不同層面為PPP模式提供了法律支撐和具體的操作指引。韓國作為亞洲少數幾個擁有較完善PPP立法的國家，在1994年就頒布了首部PPP法，目前PPP項目已覆蓋到所有與人們日常生活緊密相關的基礎設施。具體到我國，應探索建立國家立法與地方立法相結合的PPP法律體系，此外還需根據基礎設施和公共事業的行業特點制定行業專門法規和管理辦法。

構建多層次的PPP項目監督體系，破除監督主體瓶頸。完整的監督體系應由政府監管體系與社會監督體系共同構成，而目前我國PPP監督體系存在政府機構職責不清、社會監督流于形式的問題。從政府監管體系看，我國PPP項目監管政出多門，財政、發改、交通、住房和城鄉建設、市政管理等部門都扮演著重要角色，各部門之間的權責卻沒有明確的界定，監管內容難免出現交叉或重疊。如在PPP項目適用法律體系的規定上，按照財政部相關政策規定，項目的合作方之間發生爭議時可提起民事訴訟或仲裁，這意味著PPP項目屬于民事法律范疇；按照國家發改委相關政策規定，特許經營者在認為權利被侵犯時可依法提起行政復議或行政訴訟，意味著PPP項目屬于行政法法律范疇。諸如此類的問題嚴重影響了政府監管效率。同時，PPP監管部門缺乏獨立性，目前的政府部門既是PPP項目的參與者，又是監督者，這種雙重身份使得社會資本處于不利地位。

對此，一方面要加快PPP監管體制改革，明確監管機構的職責與權限范圍、監管的政策目標、監管的內容及方法，另一方面，要設立綜合性的獨立監管機構，其在國家層面主要承擔制定PPP項目監管機制等職能，在各省市層面依據監管流程執行監管工作。此外，還要建立公開、公平、公正的PPP項目信息發布機制，完善公眾投訴、建議平臺及聽證會制度，做好利益相關者的結果反饋工作，暢通社會公眾監督渠道。

強化績效管理，加大激勵創新，破除監管手段瓶頸。首先要完善PPP項目的績效考核機制。在考核范圍上，要建立涵蓋項目全生命周期的考核管理體系，形成一個包括項目目標確立、建設觀念、行為過程、結果運用等環節的完整考核鏈條；在考核標準上，要從指標設定、評價方法、評價標準等方面進行完善，評價方法和指標體系設置中要突出定量評價的內容，績效考核評價標準要建立針對不同對象、不同階段、不同行業的績效指標標準庫。在此基礎上，創新激勵手段并加大其使用范圍。激勵手段可包括經濟手段、信用評級、其他獎勵手段等方式。其中，經濟手段主要是政府對特許經營只規定最高價格上限，而經營者通過提高經營效率等方式改變經營策略，從而使得最終出廠成本低于政府規定的價格，這種方式有利于社會資本方科技進步、技術創新；信用評級是指政府監管方對社會資本方進行資格認證，在后繼的特許經營方面給予其一定的優先權，這種方式有利于激勵社會資本方提升服務、產品的質量，誠信經營；其他獎勵手段則包括按照地域關聯性將項目附近的廣告牌、加油站等收益委托給特許經營者等。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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