借交易平臺整合實現更有效率更高質量的監管

借交易平臺整合

實現更有效率更高質量的監管

公共資源交易平臺的整合必然會產生新的管理需求，也必然對相關職能部門監管職責的履行提出新的要求。不過，需要強調的是，平臺整合只是對公共資源的交易方式進行了一定調整，并不導致監管職責的轉移、豁免或減輕。各職能部門仍要依據法律規定履行法定的監管職能，并借助新的技術條件實現對公共資源交易的更有效監管

■ 成協中

整合建立統一規范的公共資源交易平臺，是《國務院機構改革和職能轉變方案》確定的重要改革任務，是完善現代市場體系、約束行政權力，建設法治政府、創新政府、廉潔政府、服務型政府的一項重要舉措。國務院辦公廳2015年印發的《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發[2015]63號，以下簡稱《工作方案》）對公共資源交易平臺的整合提出了具體目標和要求；國家發改委、工信部、財政部等十四部委2016年制發的《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）則以部門規章的形式，對公共資源交易平臺的運行、服務和監督管理予以調整和規范，明確了平臺整合背景下公共資源交易的具體方式、監管責任。然而，個別地方在交易平臺整合工作的開展過程中，對中央政策和相關立法的理解存在一定偏差，不少地方多頭監管與監管缺失并存，背離了建立統一的公共資源交易平臺的制度初衷。筆者試結合交易平臺整合的背景，就如何正確履行平臺整合之后的監管責任提供一孔之見。

平臺整合的問題指向與現實意義

當前，我國公共資源交易處于起步階段，公共資源交易的規范化程度還比較低。各地在開展公共資源交易過程中暴露的主要問題有如下方面：各類交易市場分散設立、重復建設，市場資源不共享；有些交易市場職能定位不準，運行不規范，公開性和透明度不夠，違法干預交易主體自主權；有些交易市場存在亂收費現象，市場主體負擔較重；公共資源交易服務、管理和監督職責不清，監管缺位、越位和錯位現象不同程度存在。這些問題的存在嚴重制約了我國公共資源交易的質量和效率，既不利于激發公共資源交易市場的活力，也不利于政府監管職能的有效行使。

在此背景下，2013年的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出“整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺，建立統一規范的公共資源交易平臺，有關部門在職責范圍內加強監督管理”。2015年的《工作方案》和2016年的《暫行辦法》都是在這一目標的指引下，對公共資源交易運行、服務和監管所作的具體規范。2019年5月，國務院辦公廳轉發國家發改委《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從完善公共資源市場化配置機制、優化公共資源交易服務、創新公共資源交易監管體制三方面提出具體要求。這些政策要求和制度文件，都旨在最大限度地整合資源、理順監管體制，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動統一開放、競爭有序的公共資源交易市場的形成。

平臺整合并不導致監管職責的轉移

平臺整合必然會產生新的管理需求。不少地方在公共資源交易平臺整合過程中，通過地方立法的形式，設立專門的公共資源交易監督管理機構，對本行政區域內的公共資源交易進行統一的監督管理；而財政、發展改革、城鄉建設、國土資源、工商行政管理、交通運輸、水務、房地產管理、國有資產管理等有關部門，在各自職責范圍內協同做好有關的公共資源交易監督管理工作。通過立法的形式來整合行政監管資源、理順監管體制的努力值得肯定，但就其內容和方向來看，存在明顯的違法和不當之處。

在立法層面，我國對公共資源交易活動實行分類監管的原則，即對不同類型的公共資源交易，由不同的行政監管部門依據不同的法律來進行監管。如對于貨物和服務的政府采購，主要由財政部門依據《政府采購法》及相關法律法規來進行統一監管；對于工程項目的招標投標，則主要由發展改革部門依據《招標投標法》及相關法律法規來進行統一監管；國有資產的交易，則由國有資產管理部門依照《企業國有資產法》及相關法律法規來進行監管。

平臺整合只是對公共資源的交易方式進行了一定調整，并不導致監管職責的轉移。在《政府采購法》《招標投標法》《企業國有資產法》等相關法律對公共資源交易的監管主體和監管責任未作出調整的情況下，公共資源交易方式的調整并不帶來監管主體和監管責任的轉移。即使建立統一的公共資源交易平臺，對于各種類別的公共資源交易活動，財政、發展改革、國有資產管理等行政主管部門仍然依據相關實體法享有監管職責和權限。

正是在此意義上，無論是《國務院機構改革和職能轉變方案》，還是國辦《工作方案》、十四部委《暫行辦法》，都要求“各級招標投標、財政、國土資源、國有資產等行政監督管理部門按照規定的職責分工，負責公共資源交易活動的監督管理”。《指導意見》也進一步明確了公共資源交易平臺的公共服務地位，除法律法規明確規定外，公共資源交易中心不得代行行政監管職能，不得限制交易主體自主權，不得排斥和限制市場主體建設運營的電子交易系統。公共資源交易平臺的整合并不導致監管職責由相關職能部門轉移至平臺的管理主體。當前，部分地區通過地方立法的形式，建立統一的公共資源交易監管部門并授權其行使統一的監管職責，違反了《政府采購法》《招標投標法》《企業國有資產法》等法律規定。

平臺整合對監管職責的履行提出新要求

當然，需要指出的是，平臺整合是基于原先分散化的交易方式不利于公共資源交易的質量和效率，試圖通過整合實現對公共資源交易的全過程監管。這種整合因而必然對相關職能部門監管職責的履行提出新的要求。如果只是進行了平臺整合，相關職能部門依然按照傳統的理念、方式、機制等開展監管，其監管效能必然也無法適應現實的需要。

為此，《工作方案》提出，要按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，深化公共資源交易管理體制改革，推進公共資源交易服務、管理與監督職能相互分離，完善監管機制，防止權力濫用。《暫行辦法》進一步從電子化監管、大數據監管、信用監管等方面，提出創新監管方式，推動建立多種監管方式結合的監管體系。《指導意見》則從實施協同監管、強化信用監管、開展智慧監管三個方面，對公共資源交易平臺整合之后的創新監管提出了具體要求。這些監管要求，一方面強調交易平臺的整合并不會導致監管職責的豁免或減輕，相關職能部門仍要依據法律之規定履行法定的監管職能；另一方面突出了監管部門要創新監管方式，借助新的技術條件實現對公共資源交易的更有效監管。比如，在傳統的分散監管形態之下，行政部門更多借助行政許可、行政檢查、行政處罰等方式來實現監管，而在平臺整合的背景下，監管部門需要更多運用技術手段，推進大數據監管、信用監管等新型監管方式。

借平臺整合實現對公共資源交易更高效更高質量的監管

在信息化、電子化的背景下，公共資源交易平臺整合，亦為行政主管部門履行監管職責提供了新的便利。這種便利具體體現在如下方面：一是實現了過程留痕。通過平臺整合和擴大平臺的適用范圍，將應該或可以通過市場化方式配置的公共資源納入平臺，能夠最大化地將公共資源的交易納入監管范圍，實行公共資源交易全過程信息公開，保證各類交易行為動態留痕、可追溯。二是便于交易信息的互聯互通。通過進一步整合規范公共資源交易平臺，完善分類統一的交易制度規則、技術標準和數據規范，能夠促進平臺互聯互通和信息共享。三是便于實現智慧監管。由于實現了全程留痕，監管部門能夠運用大數據、云計算等現代信息技術手段，對公共資源交易活動進行監測分析，及時發現并自動預警圍標串標、弄虛作假等違法違規行為，加大對重點地區、重點領域、重點環節的監督執法力度，增強監管的針對性和精準性。

當然，這些便利只是為監管部門實現更有效率、更高質量的監管提供了技術和條件上的可能。監管部門要將這些便利變為現實，還需制度上的調整與配合。在立法層面，要根據公共資源交易體制改革的新要求，做好招標投標、自然資源資產轉讓、國有產權交易、政府采購等公共資源交易領域法律法規規章的立改廢釋工作，理順行業監管和綜合監管之間的關系；在具體規則層面，要強加規則清理，制定實施全國統一的公共資源交易服務標準，發布實施全國公共資源交易目錄指引；在監督方面，要建立市場主體和第三方評議機制，加強對公共資源交易領域公共服務、行政監管和市場規范等工作情況的監督檢查，并向社會公開。

（作者系中國政法大學法學院教授）

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