充分發揮市場決定性作用

充分發揮市場決定性作用

——美國聯邦政府綠色采購制度對我國的啟示

■ 趙勇

美國聯邦政府將環境保護法律與采購法律捆綁并形成綠色采購行動，有其特定的歷史淵源和政治背景，以及發揮作用的制度、人員能力和文化支撐。從某種意義上說，綠色采購行動本是美國聯邦政府在缺乏足夠的稅收及補貼等其他財政工具支持下，迫不得已地對環保危機進行回應的無奈之舉，同時又因其可以擴張政府權力而不斷得以推動。在這種情況下，綠色采購制度由于其收益大于成本而得以在美國建立和發展，并在美國、歐盟的推動下成為GPA、聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范》中認可的內容。反觀我國，在權力結構、政府與市場的關系、歷史文化傳統、政府采購制度的成熟程度、環境問題的主要矛盾等方面與美國即便不是截然相反，也可以說是大相徑庭。

第一，我國的權力結構以及長期以來百姓對政府的高度信任，并不存在擴張中央政府權力的壓力與動力。

第二，在治理環境問題方面，我國除了政府采購之外，還有很多其他的財政工具供政府選擇。

第三，環境問題十分復雜。美國是在大規模的環境立法幾十年后才逐步將環保政策納入采購政策的。而我國對環境問題的重視才剛剛開始，哪些環境問題是最突出的問題？哪些技術和產品應該在政府采購中得到扶持？回答這些問題不是一朝一夕的事情。

第四，我國政府采購制度建立時間不長，在法律法規、市場成熟程度、采購人員素質等方面尚有很大提升空間。在采購制度中加入環保政策，或將增加采購制度的復雜程度、降低采購的透明度，使得綠色采購的目標與時間、質量、價格等采購的基本目標，以及與反腐敗、保護國貨、扶持中小企業等政策目標之間的關系更加難以權衡。

制度變遷是一個復雜而昂貴的過程，而綠色采購制度的成本不應被忽視。就我國綠色采購制度而言，站在國家的角度，綠色采購行動是有成本的，主要包含以下方面。

立法成本。制定一部符合社會發展規律、符合經濟發展要求、符合民眾愿望和利益的法律，從立法宗旨、指導思想、基本原則正確定位，再到具體條文比較精良的設計、表述，都要支付巨大成本。首先，一個立法項目的提出，有關部門通常要根據經濟、社會和文化發展的需要，對相關問題進行廣泛而深入的調查研究。在這個過程中，大量人力、物力、財力的投入，構成一定的成本。其次，法律草案列入立法規劃和立法計劃之后，進入法定的立法程序進行審議、討論、修改，往往需要數易其稿。其間的會議、材料等方面的成本支出也是巨大的。

價格成本。由于保護環境的需要，排斥了一部分供應商，削弱了競爭。供應商數量減少后，原有的市場均衡被打破。對于一些產品和服務來說，可能使得完全競爭的市場變為寡頭壟斷或壟斷市場。少數供應商為實現更多利潤勢必抬高價格，導致采購成本上升。

委托代理成本。針對國家整體而言的成本，對于一些具體單位則可能意味著利潤。政策制定機構追求成本的最小化，而具體執行單位追求自己的工資津貼收入、閑暇時間和權利最大化。這必然導致兩者的利益沖突，即經濟學上的委托-代理關系。在不確定的環境中，委托人不能直接觀察到代理人的具體操作行為，同時代理人不能完全控制選擇行為后的最終結果，在缺乏有效制度安排的情況下，代理人的行為很可能為追求自身利益而與委托人的利益相違背，從而造成委托代理成本。

當前的綠色采購制度執行狀況如何？筆者認為，相關制度的制定和頒布時機可能略顯超前，與采購人的普遍需求及市場的實際供應狀況存在一定差距。僅從市場的選擇來看，每一個從事經濟活動的人所采取的經濟行為，都是力圖以自己的最小經濟代價去獲取自己的最大經濟利益。制度的供需同樣具有成本和收益，一種制度的供給和需求也有一個均衡點，這個均衡點上的制度收益和制度成本是相等的，它是在市場供求力量的自發調解下形成的。處于這個均衡點，制度的供給者可以獲得最大收益或付出最小成本使制度得以實現。當通過行政力量使制度成本高于收益時，即偏離了均衡點，采購人執行制度的積極性下降，甚至導致制度無法得到實質性響應。

當然，市場并非萬能的。由于政府采購程序的專業性，各單位從事具體采購業務的人員對綠色采購的重要性和必要性認識不足，采購人在實踐中往往對環境保護缺乏重視，這在一定程度上造成了市場失靈。如何解決這種市場失靈？政府本能的反應往往是直接介入，但筆者認為這只是權益之計。長期而有效的解決辦法應當是提升采購人的認識、增強采購人的能力，充分發揮市場的決定性力量。

美國政府環境政策和采購政策的國際化，會在GPA 談判和氣候變化談判中與我國的內政外交形成“交集”。在這種背景下，應堅持“以我為主”，即從我國實際情況出發，積極主動地參與GPA談判，審慎穩妥地應對氣候變化談判。事實證明，不顧各國差異性而試圖將某些一勞永逸的政策標準盲目套用在全體發展中國家身上的做法是沒有效率的。

（作者系國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長，本文節選自作者《從美國聯邦政府綠色采購制度看美國國家治理》一書）

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