完善政府采購電子賣場的競爭機制

【政府采購電子賣場系列談】

電子賣場競爭的根本目的，也是集中采購機構(gòu)競爭的根本目的，就是通過電子賣場建設的不斷完善，促使集中采購機構(gòu)不斷提高專業(yè)化服務水平，最終為采購單位提供更優(yōu)質(zhì)的采購質(zhì)量和服務。競爭是為了促進共同進步，而不是優(yōu)勝劣汰。

完善政府采購電子賣場的競爭機制

——對集中采購機構(gòu)開展競爭下電子賣場競爭的思考

■ 張曉光

去年11月中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）要求建立集中采購機構(gòu)競爭機制。電子賣場和集中采購機構(gòu)之間存在著若干關(guān)系，不同的電子賣場開展競爭，或許是當前落實集中采購機構(gòu)競爭最可行和最有效的抓手之一。其實，推動集中采購機構(gòu)開展競爭的設想在十余年前即被提出，但是，由于缺乏必要的保障條件等諸多因素，這種競爭始終沒有全面實現(xiàn)。今天，以電子賣場為代表的電子化政府采購為推進集中采購機構(gòu)開展競爭提供了現(xiàn)實條件。推動電子賣場開展競爭，首先要明確電子賣場競爭的目的和內(nèi)涵，這種競爭不是利益驅(qū)動下的優(yōu)勝劣汰，而是為采購人提供更優(yōu)質(zhì)的服務。其次，應具備電子賣場競爭的必要條件，其中，建立統(tǒng)一的電子賣場結(jié)算憑證尤為重要。電子賣場競爭的根本前提是具體交易執(zhí)行方式的差異，應鼓勵不同理念下的電子賣場建設。最后，電子賣場競爭仍然是電子賣場建設運營主體之間的競爭，集中采購機構(gòu)應當在競爭中不斷提升“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的建設能力。

電子賣場競爭的目的和內(nèi)涵

電子賣場的競爭源于集中采購機構(gòu)的競爭。按照《政府采購法》的規(guī)定，集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人。實踐中，為了保證集中采購機構(gòu)的非營利性，大多數(shù)集中采購機構(gòu)也是按照公益一類事業(yè)單位設置的。2005年12月，時任財政部部長助理張弘力在中央單位政府采購工作會議上的講話中指出：“集中采購機構(gòu)作為政府設立的單位，從法律地位和工作性質(zhì)上講，實質(zhì)就是為采購單位服務，這個服務就是把集中采購目錄執(zhí)行好，把集中采購的優(yōu)勢發(fā)揮出來，以良好的服務贏得采購單位的理解和信任。”集中采購機構(gòu)的主要任務就是為采購單位提供集中采購服務。集中采購機構(gòu)開展競爭，實質(zhì)上是圍繞其為采購單位提供的采購質(zhì)量和服務水平的競爭。集中采購機構(gòu)具有非營利和公益屬性，因此，這種競爭缺乏利益驅(qū)動。既然沒有利益驅(qū)動，那么，促使集中采購機構(gòu)開展競爭的動力就是集中采購機構(gòu)從業(yè)者具備為采購單位提供更好服務的責任擔當和事業(yè)追求的職業(yè)精神。從設立集中采購機構(gòu)的目的和集中采購機構(gòu)的性質(zhì)來看，這種職業(yè)精神是集中采購機構(gòu)從業(yè)者本應具備的素養(yǎng)，但這種職業(yè)精神卻無法通過實踐的量化標準體現(xiàn)出來。

2008年12月，時任財政部部長助理張通在“改革開放30年·中國政府采購高峰論壇2008”的講話中指出：“按照專業(yè)化管理的要求，在集中采購業(yè)務代理中引入競爭機制，形成省、市、縣之間，中央和地方之間集中采購活動的競爭，打破現(xiàn)有按行政隸屬關(guān)系、按部門代理業(yè)務的壟斷格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇代理機構(gòu)，實現(xiàn)集中采購機構(gòu)之間的良性競爭。通過機制創(chuàng)新，在采購質(zhì)量和服務水平上有所改進與提高，促進集中采購機構(gòu)專業(yè)化建設。”這段表述，明確了集中采購機構(gòu)開展競爭的目的和內(nèi)涵。競爭的目的是通過機制創(chuàng)新，在采購質(zhì)量和服務水平上有所改進與提高，促進集中采購機構(gòu)專業(yè)化建設。競爭的內(nèi)涵則是打破行政隸屬，以采購單位的擇優(yōu)選擇實現(xiàn)集中采購機構(gòu)之間的良性競爭發(fā)展。2009年，國務院辦公廳發(fā)布《國務院關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號），明確指出：“在集中采購業(yè)務代理活動中要適當引入競爭機制，打破現(xiàn)有集中采購機構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機構(gòu)，實現(xiàn)集中采購活動的良性競爭。”集中采購機構(gòu)開展競爭的要求被再次提出來。

盡管有關(guān)部門早在十多年前就已提出了集中采購機構(gòu)開展競爭的設想，但截至目前，仍未建立集中采購機構(gòu)競爭機制。究其原因，關(guān)鍵在于集中采購機構(gòu)的非營利和公益屬性，使得競爭缺乏根本動力。那么，集中采購機構(gòu)是否可以取消非營利和公益屬性呢？在筆者看來，非營利和公益屬性是集中采購機構(gòu)的核心價值。若將集中采購機構(gòu)變更為國有企業(yè)，在國有企業(yè)和民營企業(yè)公平競爭的大環(huán)境下，集中采購機構(gòu)再按照《政府采購法》的規(guī)定獨享集中采購業(yè)務顯然缺乏合理性，也有違市場的公平競爭精神。在堅持集中采購機構(gòu)非營利和公益屬性的現(xiàn)狀下，電子賣場競爭的目的依然是提高采購質(zhì)量和服務水平，但它給予了采購單位更多的選擇權(quán)利。采購單位享有更多的選擇權(quán)利，即意味著承擔更多的采購責任，這和強化采購人主體責任的目標保持了一致。

既然電子賣場競爭的內(nèi)涵是給予采購單位擇優(yōu)選擇的權(quán)利，那么，采購單位如何擇優(yōu)選擇呢？這個“優(yōu)”通常體現(xiàn)在滿足采購單位實施采購項目中的關(guān)注點。如果采購單位關(guān)注效率，那么通常會選擇能夠提供網(wǎng)上直采的電子賣場，此時的擇優(yōu)重在采購規(guī)則；如果采購單位關(guān)注價格，那么通常會通過不同電子賣場的價格比較最終確定價格最低的電子賣場，此時的擇優(yōu)重在采購價格；如果采購單位的采購需求只有一家電子賣場能夠滿足，那么這種擇優(yōu)的意義就難以體現(xiàn)。實踐中，采購單位的具體采購負責人往往也有著不同的采購習慣和傾向，采購單位在擇優(yōu)時應制定本單位的擇優(yōu)標準。因此，從采購單位擇優(yōu)的角度來判斷電子賣場的優(yōu)劣，恐怕其合理性還有待證明。

電子賣場競爭的必要條件和根本前提

（一）電子賣場競爭的必要條件

既然電子賣場競爭的內(nèi)涵更多的是給予采購單位擇優(yōu)選擇的權(quán)利，這種競爭就要從便于采購單位實施的角度出發(fā)，滿足四個必要條件：一是所有能夠選擇的電子賣場所銷售的品目和采購限額標準相同，即集中采購目錄和公開招標限額標準統(tǒng)一；二是無論選擇哪家電子賣場，其提供的政府采購結(jié)算憑證都能得到本級財政部門和審計部門的認可，即電子賣場結(jié)算憑證統(tǒng)一；三是采購結(jié)果需要與本級財政部門的政府采購管理系統(tǒng)進行銜接，即采購管理系統(tǒng)與電子賣場交易系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接；四是電子賣場競爭的考核標準，即以本級預算單位外采購單位的交易次數(shù)為考核依據(jù)。在這四個條件中，集中采購目錄和公開招標限額標準的統(tǒng)一、以電子賣場承擔本級預算單位外采購單位交易次數(shù)為競爭考核依據(jù)相對較為容易實現(xiàn)，而電子結(jié)算憑證的統(tǒng)一、兩大系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對接問題是實踐的難點。

電子賣場結(jié)算憑證統(tǒng)一的問題看似簡單，卻是電子賣場開展競爭的重要保障。電子賣場開展競爭，實際上是縱向打破了行政隸屬、橫向打破了地域限制。采購單位可以在區(qū)域?qū)俚貎?nèi)擇優(yōu)選擇電子賣場，也可以在全國范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇。無論選擇哪個電子賣場，采購單位都需要采購交易的結(jié)算憑證作為執(zhí)行政府采購的依據(jù)。目前，各個電子賣場的結(jié)算憑證盡管內(nèi)容大致相同，但其實現(xiàn)形式、防偽功能等存在差異。電子賣場結(jié)算憑證承載著真正發(fā)生交易的數(shù)據(jù)信息，是最有價值的采購數(shù)據(jù)。相關(guān)主管部門無論是從電子賣場成交信息公開的角度，還是從掌握真實有效的采購數(shù)據(jù)角度，都應積極推進全國電子賣場結(jié)算憑證的統(tǒng)一。統(tǒng)一的結(jié)算憑證需要實現(xiàn)憑證號碼的全國唯一，同時具備在線可查和防偽功能，為采購單位自由擇優(yōu)選擇電子賣場提供最根本的保障。

關(guān)于系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)對接的問題，執(zhí)行起來則存在較大難度。如果采購單位可以在全國范圍內(nèi)選擇電子賣場，那么即使制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標準，也很難實現(xiàn)所有系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的對接。當前，不同地區(qū)的電子賣場建設水平各不相同，與其制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標準，還不如主管部門強制推行統(tǒng)一的結(jié)算憑證。

（二）電子賣場競爭的根本前提

無論是價格競爭還是效率競爭，歸根結(jié)底，電子賣場競爭的根本前提是具體交易執(zhí)行方式的差異化競爭。在推進電子賣場建設中，需要交易規(guī)則的統(tǒng)一；在電子賣場競爭中，需要交易執(zhí)行方式的差異。事實上，二者并不矛盾。交易規(guī)則的統(tǒng)一，是指每種交易執(zhí)行方式都源于法定采購方式。比如網(wǎng)上詢價，要結(jié)合詢價采購方式對網(wǎng)上詢價這一交易執(zhí)行方式進行統(tǒng)一和規(guī)范。交易執(zhí)行方式的差異，是指每個電子賣場根據(jù)其建設理念選擇不同的交易方式所產(chǎn)生的差異。正是由于建設理念不同、選擇的交易執(zhí)行方式不同，電子賣場之間才有真正的差異，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的競爭。比如，有的電子賣場認為批量協(xié)議能夠達到較好的采購效果，故采用批量協(xié)議的交易執(zhí)行方式；有的認為網(wǎng)上詢價能夠達到較好的控價效果，故采用網(wǎng)上詢價的交易執(zhí)行方式；有的認為社會電商的網(wǎng)上直采能夠提高采購效率，故采用網(wǎng)上直采的交易執(zhí)行方式。推進電子賣場競爭，應鼓勵電子賣場根據(jù)自身優(yōu)勢選擇不同的交易執(zhí)行方式、鼓勵采購單位根據(jù)自己的擇優(yōu)判斷標準選擇不同的電子賣場和交易執(zhí)行方式，而不應要求所有的電子賣場都選擇同樣的交易執(zhí)行方式。

當前，有的電子賣場系統(tǒng)平臺供應商同時為不同省市服務，而且對不同省市提供相同的交易執(zhí)行方式。在這種情況下，不同省市之間的電子賣場實際上是無法開展競爭的。同一個電子賣場系統(tǒng)、同樣的交易執(zhí)行方式，如果同一個商品的價格有所不同，顯然不能認定價格低的電子賣場就比價格高的電子賣場更優(yōu)。電子賣場的競爭，并不是電子賣場平臺系統(tǒng)之間的競爭，而是電子賣場的運營主體建設理念和管理水平之間的競爭。說到底，電子賣場競爭的背后仍然是人的競爭。因此，推進電子賣場競爭，既要避免電子賣場重復建設，又要鼓勵電子賣場創(chuàng)新發(fā)展，既要有主管部門的頂層設計，又要有基層的大膽創(chuàng)新。

集中采購機構(gòu)要不斷提升“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”建設能力

電子賣場的競爭實際上是電子賣場運營主體能力的競爭。推進電子賣場競爭，依舊無法回避電子賣場運營主體問題。如果主管部門明確電子賣場競爭是集中采購機構(gòu)開展競爭的重要內(nèi)容，那么無疑明確了電子賣場的運營主體是集中采購機構(gòu)。電子賣場的運營一定是遵循“誰運營誰建設”的原則，而將建設主體和運營主體進行分割，不利于電子賣場的發(fā)展。可以說，電子賣場是在邊運營使用、邊建設完善的過程中發(fā)展的。電子賣場競爭，更需要集中采購機構(gòu)不斷完善電子賣場的各種功能和交易規(guī)則。電子賣場競爭的根本目的，也是集中采購機構(gòu)競爭的根本目的，就是通過電子賣場建設的不斷完善，促使集中采購機構(gòu)不斷提高專業(yè)化服務水平，最終為采購單位提供更優(yōu)質(zhì)的采購質(zhì)量和服務。所以，電子賣場的競爭不是為了分清優(yōu)劣，而是為了凸顯先進的帶動示范作用，最終實現(xiàn)共同發(fā)展、共同進步。集中采購機構(gòu)競爭同樣也是為了促進共同發(fā)展，而不是淘汰兼并。

從十多年前有關(guān)部門提出集中采購機構(gòu)開展競爭，到今天《深改方案》再提競爭，政府采購的時代背景已發(fā)生了極大變化。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動的電子化政府采購已成為政府采購的主要實現(xiàn)形式，并為集中采購機構(gòu)開展競爭提供了技術(shù)保障。集中采購機構(gòu)開展競爭也已演變?yōu)?/span>“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的競爭。集中采購機構(gòu)的理念和能力需要通過“互利網(wǎng)+”得以實現(xiàn)，同時也需要通過“互聯(lián)網(wǎng)+”得以提升和創(chuàng)新。集中采購機構(gòu)的專業(yè)化，不僅在于對政府采購制度政策的精準把握和對政府采購交易執(zhí)行的規(guī)范操作，還在于對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺作用的深刻洞察和理解。盡管“互聯(lián)網(wǎng)+”只是一種手段，但正是這一手段改變和創(chuàng)造了新的商業(yè)模式，也催生和孕育著新的政府采購方式。“互聯(lián)網(wǎng)+”有著無限可能，集中采購機構(gòu)必須增強“互聯(lián)網(wǎng)+”能力建設，依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新能力在競爭中贏得比較優(yōu)勢。

電子賣場建設是集中采購機構(gòu)提升“互聯(lián)網(wǎng)+”能力的重要抓手，電子賣場競爭推動的集中采購機構(gòu)競爭，也是提升集中采購機構(gòu)專業(yè)化建設的重要機遇。集中采購機構(gòu)要敢于面對競爭，主動擁抱競爭，積極融入競爭，同時在競爭中學習先進，直面問題，彌補差距，樹立自信。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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