歐洲統(tǒng)一文件的運(yùn)用及對(duì)我國(guó)的啟示

歐洲統(tǒng)一文件的運(yùn)用及對(duì)我國(guó)的啟示

■ 常延婕 姜愛(ài)華

歐盟于2014年修改了公共采購(gòu)指令，對(duì)電子采購(gòu)作了進(jìn)一步的規(guī)范和細(xì)化，并創(chuàng)新性提出“歐洲統(tǒng)一文件“（The European single procurement document，以下簡(jiǎn)稱(chēng)ESPD），以簡(jiǎn)化供應(yīng)商前期參與采購(gòu)的準(zhǔn)備工作，有效降低供應(yīng)商文書(shū)成本，同時(shí)提高采購(gòu)資格審查與評(píng)審效率。ESPD結(jié)合電子平臺(tái)實(shí)施，加速了歐洲電子采購(gòu)的協(xié)同發(fā)展，其經(jīng)驗(yàn)也對(duì)我國(guó)公共采購(gòu)的實(shí)踐有所裨益。

歐洲統(tǒng)一文件的由來(lái)

ESPD是歐盟公共采購(gòu)程序中投標(biāo)人提供的關(guān)于排除標(biāo)準(zhǔn)（如刑事定罪、嚴(yán)重專(zhuān)業(yè)失當(dāng)行為）和選擇標(biāo)準(zhǔn)（財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力）的自我聲明。在ESPD被引入歐盟公共采購(gòu)程序之前，投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)需提交各種證明材料，如今只需填寫(xiě)ESPD來(lái)聲明公司擁有的資質(zhì)，表明公司具備投標(biāo)的資格即可，不用提供實(shí)際證明文件。招投標(biāo)結(jié)束后，中標(biāo)供應(yīng)商也只需按照聲明的內(nèi)容提供實(shí)際文件，如此一來(lái)，大大節(jié)省了雙方的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。那么，歐洲統(tǒng)一文件是如何誕生的？

除卻互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公共采購(gòu)電子化的效率因素考量，ESPD形成最主要的動(dòng)力便是歐盟中小企業(yè)的訴求。2007年發(fā)布的歐盟中小企業(yè)參與公共采購(gòu)市場(chǎng)的最終評(píng)估報(bào)告顯示，歐盟有99.8%的企業(yè)是中小企業(yè)，它們提供了56%的總增加值（Gross Value Added，GVA）、67%的就業(yè)崗位并創(chuàng)造了歐洲約85%的新就業(yè)機(jī)會(huì)。然而，中小企業(yè)參與公共采購(gòu)的份額僅占?xì)W盟采購(gòu)總額的29%。報(bào)告顯示，中小企業(yè)在公共采購(gòu)中遇到的難題之一便是大量的文書(shū)要求。為消除阻礙中小企業(yè)進(jìn)入歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)的壁壘，歐盟不斷推進(jìn)電子化采購(gòu)進(jìn)程，還專(zhuān)門(mén)為簡(jiǎn)化供應(yīng)商文書(shū)工作而設(shè)計(jì)了ESPD。

解析歐洲統(tǒng)一文件

（一）ESPD的構(gòu)成

ESPD是投標(biāo)人的一種自我聲明。歐盟公共采購(gòu)指令明確規(guī)定，投標(biāo)人提供的自我聲明文件需要證明：一是不屬于歐盟公共采購(gòu)指令第57條規(guī)定的被排除的情形，具體包括參與犯罪組織、反腐敗公約及各國(guó)關(guān)于腐敗的規(guī)定中涉及的供應(yīng)商、欺詐行為、恐怖主義罪行或與恐怖主義活動(dòng)有關(guān)的罪行、洗錢(qián)或恐怖主義融資；雇傭童工或參與其他形式的人口販運(yùn)等。二是符合歐盟公共采購(gòu)指令第58條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。該條要求投標(biāo)人在會(huì)員國(guó)“專(zhuān)業(yè)或行業(yè)登記冊(cè)”中登記；確保候選人具有履行合同的法律、經(jīng)濟(jì)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，其中，關(guān)于經(jīng)濟(jì)與專(zhuān)業(yè)能力，締約當(dāng)局可強(qiáng)制要求供應(yīng)商擁有必要的經(jīng)濟(jì)能力，并要求供應(yīng)商提供具有一定最低年限的營(yíng)業(yè)額，也可包括合同規(guī)定的其他領(lǐng)域的最低營(yíng)業(yè)額，同時(shí)要求供應(yīng)商提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息資料。三是符合歐盟公共采購(gòu)指令第65條規(guī)定的客觀規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，該條就參與采購(gòu)程序的供應(yīng)商數(shù)量作出要求，確保競(jìng)爭(zhēng)和公開(kāi)透明。四是若經(jīng)營(yíng)者依靠其他實(shí)體（另一具備合同要求的特定技能的成員或協(xié)會(huì)），ESPD中需包括這些實(shí)體的相關(guān)信息。五是如果采購(gòu)人能通過(guò)訪(fǎng)問(wèn)數(shù)據(jù)庫(kù)直接獲取證明文件，該ESPD還必須包含相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的網(wǎng)絡(luò)地址、任何可識(shí)別數(shù)據(jù)和適用情況的解釋說(shuō)明等信息。ESPD標(biāo)準(zhǔn)文件中列明了這五項(xiàng)要求對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，該標(biāo)準(zhǔn)文件包括36項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、64個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及每個(gè)二級(jí)指標(biāo)的詳細(xì)解釋。

（二）適用范圍

ESPD可在限制性程序、競(jìng)爭(zhēng)性談判程序、競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話(huà)和創(chuàng)新型伙伴關(guān)系程序的資格預(yù)審階段使用，公開(kāi)招標(biāo)程序使用ESPD還需滿(mǎn)足質(zhì)量控制要求。投標(biāo)人只要確保ESPD是最新的、科學(xué)可信的，可重復(fù)使用之前參與投標(biāo)時(shí)的ESPD或其中的部分信息。當(dāng)采購(gòu)人要求提供相關(guān)信息時(shí)，投標(biāo)人或其依靠的實(shí)體需按要求提供。采購(gòu)人有權(quán)查驗(yàn)相關(guān)信息，確保信息的完整性、真實(shí)性。

（三）電子化標(biāo)準(zhǔn)格式

歐盟公共采購(gòu)指令規(guī)定ESPD應(yīng)采用電子化形式，并采用統(tǒng)一的表格模板，該模板可從相關(guān)網(wǎng)站下載。

（四）提交程序

適用公開(kāi)招標(biāo)程序的，投標(biāo)人應(yīng)在申請(qǐng)投標(biāo)階段提交ESPD。適用限制性程序、競(jìng)爭(zhēng)性談判程序、競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話(huà)和創(chuàng)新型伙伴關(guān)系程序的，響應(yīng)供應(yīng)商應(yīng)在資格預(yù)審階段提交。歐盟公共采購(gòu)指令明確，如有必要，采購(gòu)人任何時(shí)候都可以要求投標(biāo)者或備選者提交全部或部分支持文件，以保障采購(gòu)程序的合理執(zhí)行。

（五）ESPD的替代作用

ESPD是投標(biāo)人的資格聲明，其作為初步申請(qǐng)證明的主要作用在于替代由政府機(jī)構(gòu)或第三方提供的證書(shū)（certificates）。然而，歐盟公共采購(gòu)指令對(duì)證書(shū)一詞并未作出明確解釋。阿羅·史密斯在《公共采購(gòu)法》第三版第1卷（2014年）中對(duì)這一詞語(yǔ)作了初步說(shuō)明：目前情況下，指令所使用的“證書(shū)”一詞指的是一系列文件，特別是官方組織簽發(fā)的符合質(zhì)量管理體系和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的證明文件、商業(yè)和工商登記在冊(cè)的證明文件、及時(shí)繳納稅收和社保的證明文件、經(jīng)營(yíng)者未破產(chǎn)倒閉的證明文件、官方登記在冊(cè)的文件或認(rèn)證中心認(rèn)證證書(shū)、圓滿(mǎn)執(zhí)行和完成以往需證明商業(yè)或技術(shù)能力的政府采購(gòu)合同的證明文件、官方質(zhì)量管理組織或合法的相關(guān)機(jī)構(gòu)出具的產(chǎn)品質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)要求的文件。綜合以上說(shuō)法，可以看出投標(biāo)人的自我聲明可替代大部分官方或第三方機(jī)構(gòu)的實(shí)體證書(shū)，因此大大節(jié)省了供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)提交證明材料所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，也便于采購(gòu)人或評(píng)審機(jī)構(gòu)的審閱。

ESPD的實(shí)際應(yīng)用情況

2017年，歐盟對(duì)成員國(guó)實(shí)施ESPD計(jì)劃的進(jìn)度進(jìn)行了調(diào)查，形成了一份審查報(bào)告。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前歐盟的28個(gè)成員國(guó)中，有22個(gè)成員國(guó)已開(kāi)始使用ESPD。在各成員國(guó)的實(shí)踐中，ESPD實(shí)施的模式大致可分為六種。一是歐洲委員會(huì)提供的免費(fèi)eESPD服務(wù)（ESPD EC Service–eESPD service）；二是使eESPD服務(wù)能夠并入國(guó)家電子采購(gòu)解決方案或資格預(yù)審服務(wù)的ESPD數(shù)據(jù)模型（ESPD EC DM：data model）；三是eESPD服務(wù)的開(kāi)源版本（ESPD EC OS：Open source），其可與ESPD數(shù)據(jù)模型兼容，根據(jù)各國(guó)需要進(jìn)行適時(shí)調(diào)整；四是虛擬公司檔案（Virtual Company Dossier，VCD），其是ESPD的一種擴(kuò)展文件，各國(guó)可互相操作，支持跨國(guó)信息交換；五是紙質(zhì)版（Paper form）；六是其他模式，例如本地開(kāi)發(fā)的web表單（Other/Local solution：web form developed locally）。

大多數(shù)成員國(guó)采用以上多種模式相結(jié)合的方式推行ESPD。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，采取eESPD 模式的成員國(guó)共有15個(gè)，在這些成員國(guó)中，有12個(gè)成員國(guó)兼用紙質(zhì)版。法國(guó)、匈牙利和愛(ài)爾蘭的ESPD只采用了紙質(zhì)形式。可見(jiàn)，80%以上已開(kāi)始使用ESPD的會(huì)員國(guó)仍在使用紙質(zhì)版本。這意味著，它們只是勉強(qiáng)利用了ESPD可能帶來(lái)的簡(jiǎn)化。原因可能在于，一方面，ESPD推行的廣度并不盡如人意，另一方面，實(shí)際采購(gòu)中因?yàn)橹贫鹊母淖兒皖A(yù)算的限制等問(wèn)題，利用ESPD獲得采購(gòu)合同的數(shù)量不多。

制度的轉(zhuǎn)軌不是一朝一夕可以實(shí)現(xiàn)的。經(jīng)過(guò)四年努力，ESPD的落實(shí)取得了較好成果。有39%的成員國(guó)表示，可以在低于歐盟門(mén)檻的程采購(gòu)序或特許經(jīng)營(yíng)合同中采用ESPD；有2/3的成員國(guó)將ESPD作為政府管理數(shù)字化的重要構(gòu)建板塊；有68%的成員國(guó)計(jì)劃將ESPD與供應(yīng)商資格預(yù)審制度結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步落實(shí)“一次原則”（Once-Only Principle，簡(jiǎn)稱(chēng)OOP）。ESPD的確為歐洲公共采購(gòu)做出了實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)：據(jù)丹麥統(tǒng)計(jì)，ESPD每年可給國(guó)家?guī)?lái)1200萬(wàn)歐元的收益；克羅地亞的研究報(bào)告顯示，ESPD使投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)的費(fèi)用減少了83%。

雖然ESPD可以帶來(lái)投標(biāo)簡(jiǎn)化的便利，加快電子化采購(gòu)進(jìn)程，但是，目前ESPD計(jì)劃也存在不足和缺陷。關(guān)于ESPD的優(yōu)勢(shì)，第一，歐盟成員國(guó)普遍認(rèn)為，ESPD通過(guò)簡(jiǎn)化前期文書(shū)準(zhǔn)備工作，可以為供應(yīng)商（包括中小型企業(yè)）和買(mǎi)方減輕負(fù)擔(dān)；第二，ESPD的推行為中小微企業(yè)參與公共采購(gòu)提供了便利，使更多供應(yīng)商參與公共采購(gòu)，從而擴(kuò)大了市場(chǎng)開(kāi)放，增加了競(jìng)爭(zhēng)，也可帶來(lái)財(cái)政資金使用效率的提升；第三，ESPD提高了買(mǎi)方在排除和選擇供應(yīng)商標(biāo)準(zhǔn)方面的透明度，進(jìn)一步促進(jìn)了采購(gòu)的公平公正；第四，ESPD在整個(gè)歐盟實(shí)現(xiàn)了電子采購(gòu)的互操作性，為歐洲各國(guó)家、地區(qū)深度協(xié)作發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)；第五，不同實(shí)體聯(lián)合參與采購(gòu)，促進(jìn)跨界參與公共采購(gòu)程序；第六，標(biāo)準(zhǔn)化的排除和選擇標(biāo)準(zhǔn)都被囊括在一個(gè)詳盡的列表中，便于更快評(píng)估，簡(jiǎn)化操作程序。關(guān)于ESPD的不足，實(shí)施ESPD的成員國(guó)普遍反映，相關(guān)表格復(fù)雜且篇幅較長(zhǎng)，增加了管理成本，而形式死板、僵化是ESPD的主要缺陷。買(mǎi)方和供應(yīng)商在ESPD的最初使用階段適用困難，因而未被大多數(shù)供應(yīng)商使用。

未來(lái)，歐盟在開(kāi)展ESPD計(jì)劃時(shí)，更注重電子化進(jìn)程的推進(jìn)，支持ESPD與國(guó)家電子采購(gòu)系統(tǒng)和證書(shū)、證據(jù)登記冊(cè)、數(shù)據(jù)庫(kù)一體化。歐盟要求成員國(guó)及時(shí)更新電子認(rèn)證系統(tǒng)，并計(jì)劃于2019年對(duì)ESPD進(jìn)行更全面的評(píng)估。

對(duì)我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐的啟示

我國(guó)《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》都有對(duì)供應(yīng)商參與招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)條件的規(guī)定。例如，《政府采購(gòu)法》第二十二條規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；具有履行合同所必需的設(shè)備和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力；有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄；滿(mǎn)足法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。相對(duì)應(yīng)的，供應(yīng)商參與政府采購(gòu)?fù)ǔＰ枰獪?zhǔn)備營(yíng)業(yè)執(zhí)照，繳納稅收、社保資金的原件及復(fù)印件，財(cái)務(wù)狀況報(bào)告復(fù)印件，法定代表人（主要負(fù)責(zé)人）授權(quán)書(shū)原件，法定代表人（主要負(fù)責(zé)人）和授權(quán)代表身份證復(fù)印件等相關(guān)材料，即使未能中標(biāo)，也要支付準(zhǔn)備這些文書(shū)材料的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。我國(guó)可借鑒ESPD的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，設(shè)計(jì)面向所有供應(yīng)商的統(tǒng)一資質(zhì)聲明，簡(jiǎn)化供應(yīng)商的前期準(zhǔn)備工作，提高評(píng)審效率，事后只需中標(biāo)供應(yīng)商提交聲明中的資質(zhì)證明材料。

首先，統(tǒng)一文件在過(guò)渡時(shí)期可使用紙質(zhì)版和電子版兩種形式。可在各地政府采購(gòu)官網(wǎng)發(fā)布電子版文件，方便供應(yīng)商下載打印填寫(xiě)；統(tǒng)一文件的電子版可借助中央政府采購(gòu)網(wǎng)電子化采購(gòu)交易平臺(tái)、政采云等平臺(tái)發(fā)布，這就需要對(duì)這些平臺(tái)的電子化采購(gòu)流程做相應(yīng)拓展，增加供應(yīng)商提供電子資質(zhì)聲明這一流程，并注明只需中標(biāo)供應(yīng)商在招標(biāo)結(jié)束后提供相應(yīng)文件即可。從ESPD的實(shí)施情況看，其不僅可以簡(jiǎn)化供應(yīng)商的前期準(zhǔn)備工作，降低供應(yīng)商參與采購(gòu)的成本，還能夠加快政府采購(gòu)電子化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)全流程電子化。ESPD設(shè)立之初便伴隨著電子化，每條評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都有對(duì)應(yīng)的代碼標(biāo)識(shí)和規(guī)定的輸入格式，方便后臺(tái)操作，進(jìn)行數(shù)據(jù)的管理與交換，進(jìn)一步規(guī)范供應(yīng)商的資質(zhì)信息。同時(shí)，ESPD與歐洲的信息數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了證書(shū)電子化，方便供應(yīng)商提交信息，也便于采購(gòu)人和評(píng)標(biāo)人查驗(yàn)，提高了采購(gòu)效率。

其次，統(tǒng)一文件應(yīng)盡量簡(jiǎn)化。結(jié)合ESPD在實(shí)施過(guò)程中暴露出的缺陷，我國(guó)的統(tǒng)一文件應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)表單，避免表單過(guò)于冗長(zhǎng)、復(fù)雜。可面向供應(yīng)商設(shè)計(jì)表單，規(guī)定填寫(xiě)格式，將代碼處理轉(zhuǎn)為后臺(tái)操作，減少供應(yīng)商填寫(xiě)的負(fù)擔(dān)。具體可如表1所示。

最后，逐步建立完整的供應(yīng)商信息庫(kù)。通過(guò)建立供應(yīng)商信息庫(kù)，協(xié)調(diào)各部門(mén)工作，將供應(yīng)商基本的資質(zhì)證明，如營(yíng)業(yè)執(zhí)照、納稅證明、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)證明、犯罪記錄及行政處罰記錄、專(zhuān)業(yè)技術(shù)證書(shū)等信息錄入信息庫(kù)，形成電子記錄，簡(jiǎn)化后期驗(yàn)證工作，也便于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。與統(tǒng)一文件推行相對(duì)應(yīng)的是要健全監(jiān)督管理與懲罰機(jī)制，要求供應(yīng)商誠(chéng)信如實(shí)反映信息，故意擾亂采購(gòu)秩序、隱瞞信息、欺詐騙取采購(gòu)的行為將被嚴(yán)懲，并被列入政府采購(gòu)黑名單。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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