美國緊急采購重點突出“特殊性”和“靈活性”

【美國緊急采購政策介紹系列專題報道⑴】

編者按：近期，我國突發“新型冠狀病毒感染的肺炎”疫情，“緊急采購”的話題也隨之得到社會多方關注。政府采購領域相關專業人士也在探討如何在緊急情況下提升疫情防控、患者救治的采購工作。在此背景下，本報將對美國緊急采購政策、法規等進行系列專題報道，以期為我國政府采購相關制度的完善提供借鑒。

美國緊急采購重點突出“特殊性”和“靈活性”

美國《聯邦采購條例》（“Federal Acquisition Regulation”，簡稱“FAR”）C篇第18章對緊急采購的原則和程序作出了統一規定，其中重點突出緊急采購中的特殊性、靈活性特征。下文是《聯邦采購條例》C篇第18章內容的摘編，供讀者參考。

18.0節 美國聯邦政府緊急采購范圍

美國聯邦政府緊急采購具有特殊性和靈活性權利，這些權利的目的在于簡化一般情況下的政府采購程序。這其中既包括一般情況可用的權利，也包括緊急特殊情況下可用的權利。本節內容所指的靈活性權利并不排除《聯邦采購條例》第3章中關于“不當商業行為和個人利益沖突”中的規定和限制。此外，在特殊情況下，相關機構可在《聯邦采購條例》中補充授權政府采購執行機構的其他特殊性、靈活性權利。

18.001 美國聯邦政府緊急采購定義

“緊急采購”是指由緊急采購的執行機構或執行機構負責人確定的，為美國行政機構所采購的貨物或服務活動。這些活動被賦予了一些特殊性、靈活性的權利可用于支持《聯邦采購條例》中第2.101條款中定義的“緊急行動”。所謂“緊急行動”包括：旨在維護美國國家利益，防御網絡、核、生物、化學、放射學等攻擊或從攻擊中恢復；支持美國國務卿或美國國際開發署署長的請求，為國際災難提供便利援助；美國總統發布緊急聲明或重大災難聲明。

第18.1節 如何獲得緊急采購時適用的權利

第18.101 總則

《聯邦采購條例》包括許多緊急采購時適用的權利。當滿足某些條件時，采購執行機構便可以使用。獲取這些權利不需要緊急聲明或指定的應急操作。

18.102 無需注冊“獎勵管理系統”的情況

以下情況下供應商提交報價時，無需在“獎勵管理系統”(System for Award Management,簡稱SAM)中注冊：由于異常迫切的緊急情況而未進行全面公開競爭而被授予合同時；被授予的合同內容關于軍事行動部署；被授予的合同內容涉及美國國內、偏遠地區、美國國務院指定為危險區域內為進行外交或業務發展活動的工作；緊急行動。

18.103 可不等待公告時間

緊急情況下，如果采購方要等待公告信息，那么聯邦政府將因等待信息所拖延的時間而受到嚴重損害，不能及時進行救援。因此，緊急情況下，政府采購活動可以不做采購公告或合同公告。

18.104 緊急情況下可免除政府采購競爭

緊急情況下要簡化采購程序，因此緊急采購可以不使用公開招標和競爭性采購方式，包括在競爭后只有一個合格供貨商響應。它適用于非正常情況、突發情況、國家安全等全國緊急狀態或涉及國家利益情況。

18.105 采購預案準備

根據聯邦供應計劃、多機構一攬子采購協議，美國聯邦所有行政機構都應當備有緊急情況采購預案。根據以往或其他地區所遇到的危險情況，判斷所需貨物或服務的內容，制定緊急情況采購預案。行政機構可以通過與供應商簽訂預采購計劃意向書。采購雙方預先協商的采購合同內容須包含：采購方式、合同條件、訂單內容、支付方式以及供應商可以快速響應的特殊條款等。

18.106 從聯邦監獄工業公司的采購非強制性

從聯邦監獄工業公司（Federal Prison Industries,簡稱FPI）的采購不是強制性的。緊急情況的采購合同需要立即交付或履行，可以不在聯邦監獄工業公司進行采購。

18.107 “能力第一計劃”的采購規則可更改  

“能力第一計劃”（Ability One）是指美國聯邦政府向非營利部門采購其參與生產的產品，來解決盲人和重度殘疾人的就業及福利的一項計劃。但是，當遇到緊急情況，需要更改“能力第一計劃”采購規則。更改規則時無須向非營利部門的供應商進行通知說明。    

18.108 對供應商的要求

發生緊急情況時，采購合同只能授予那些完全符合法律規定要求的供應商，包括：合法用工、生產、納稅，無欺詐、賄賂等違法行為。對供應商的要求不能因為緊急狀態而改變，對質量的特別要求和幣值的規定可以根據情況和地區的不同而變化。

18.109 優先權和分配制度

優先分配制度（Defense Priorities And Allocations System，簡稱DPAS）是指為了支持已批準的國防、應急準備和能源計劃，該制度的建立是為了在發生國家緊急情況時促使快速的工業動員。

18.110 單一來源采購

對于不超過簡化采購門檻的緊急采購，行政機構在某些情況下可以進行單一來源采購。但是，單一來源采購必須有書面文件，包括技術要求，對價格合理性的說明。每一項判斷都應當有充分的信息佐證，說明必須如此的理由。

18.111 口頭征求建議采購

在某些條件下，可以口頭征求建議采購。口頭征求建議采購是一種相對比較自由的采購方法，可以允許采購官同供應商或承包商進行談判。采購官談判內容需包括：口頭征求建議采購的原因、采購需求、采購價格、供應商聯系方式、履約具體日期等。

18.112 信函合同

當行政機構要求供應商立即開展履約時，可以使用信函合同方式進行政府采購。信函合同是行政機構事先預備好的書面合同，可以馬上授權供應商即刻開始生產貨物或提供服務。（編者注：信函合同的適用條件必須包含：行政機構為切實滿足國家的利益；可以提供給供應商一個有約束力的承諾；沒有足夠充分的時間來洽談一個成熟的合同；供應商必須立即開展生產或服務；信函合同在緊急情況下具有可行性、完整性和確定性。信函合同僅適用于訂立合同的負責人或被授權人書面決定其他類型的合同都不適合的情況。信函合同不得在法律規定應采用競爭性締約時不經競爭而達成；不得被修改用來滿足新的采購需求，除非這一采購需求與當前的信函合同的內容是不可分的，所有的修改都應符合一個新的信函合同的要求和限制。）

18.113 機構間合作采購

緊急情況下，可授權機構間采購。某些需要貨物或服務的行政機構可以通過另一行政機構的簽訂采購合同獲得所需貨物或服務。也可行政機構之間以合同形式聯合采購、委托采購。

18.114與小型企業管理局（“8（a）計劃”）簽訂合同

合格的“8（a）計劃”供應商既可以通過單一來源方式獲得緊急采購合同或也可以通過小型企業管理局(The U.S. Small Business Administration,簡稱SBA)獲得合同。（編者注：美國作為較早實施政府采購的國家，其政府采購中小企業政策在促進美國中小企業的發展方面起著極為重要的作用。其中有一種被稱為“8（a）計劃”的預留方式，即中小企業管理局先與采購部門達成合同，然后再由中小企業管理局向小型企業轉包。由于該計劃規定在《小企業法》第8（a）條，故被稱為“8（a）計劃”。適用“8（a）計劃”的小型企業由SBA確定，“適用8（a）計劃”下小型企業的采購則由SBA與采購部門共同確定。）

18.115“過去未充分利用的商業領域計劃”的小型企業可獲單一來源獎勵

緊急采購合同可單獨授予“過去未充分利用的商業領域計劃”（Historically Underuterlized Business Zone，簡稱HUBZone）的小型企業，用來幫助美國邊遠地區、農村社區以及印第安保留區中等地的小型企業在獲得聯邦承包機會方面擁有優先權。（編者注：HUBZone計劃旨在鼓勵中等收入和高失業率地區的經濟增長和發展。據悉，美國邊遠地區、印第安保留地、軍事基地等地因關停、產業轉型或外遷因素，經濟蕭條、失業增加、人口流失。為了幫助此類地區發展經濟，美國國會在1997年通過小企業再授權法案制定了HUBZone計劃，規定聯邦政府的外包合同優先考慮HUBZone計劃的合格企業，爭取這些企業所承包的合同金額達到全部聯邦優惠合同總額的3%，并且將該計劃納入SBA的工作范圍。HUBZone計劃中合格的小企業在聯邦政府合同招標過程中，既可以參與多個公司的競標，也可以在沒有其他競爭者的情況下，以唯一投標者的資格中標。而且它們在多個公司競標的情況下，可以享受10%的競價優惠。企業要符合HUBZone計劃的聯邦政府合同競標資格，除了必須位于HUBZone計劃區域之外，還要符合SBA關于小企業的一般性標準。除此之外，它還必須至少有51%的產權為美國公民所有，或者是屬于社區開發公司、農業合作社或印第安部落。為了防止出現在HUBZone計劃邊界之內開設公司，但是招收區域外的職工的情況發生，限定合格的企業必須有至少35%的員工居住在HUBZone計劃地區。）

18.116 傷殘退伍軍人所有的小型企業可獲單一來源獎勵

傷殘退伍軍人所有的小企業（Service-Disabled Veteran-Owned Small Business，簡稱SDVOSB）是指，擁有主要股權的一位或多位傷殘退伍軍人運營、管理和控制的小型企業。緊急情況下，采購方可以以唯一投標者的資格中標合同授予傷殘退伍軍人所有小型企業。具體情況如下：采購方沒有期望會從兩個或兩個以上傷殘退伍軍人所有小型企業那里得到合同要約；采購金額不超過650萬美元且合同內容滿足北美工業分類系統（North American Industry Classification System，簡稱NAICS）規定的制造要求；采購金額不超過400萬美元且合同內容滿足任何其他NAICS的要求等。

18.117授予在經濟上處于不利地位的婦女擁有的小型企業的獎勵

緊急采購合同可以根據競爭性或唯一來源授予經濟上處于劣勢的女性擁有的小型企業（Economically disadvantaged women-owned small business，簡稱EDWOSB）和女性擁有的小企業（women-owned small business簡稱WOSB）。WOSB計劃的目的是確保婦女所擁有的小企業有平等的機會參與美國聯邦政府采購活動。在經濟上處于劣勢的婦女擁有的小型企業（EDWOSB）的活動隸屬WOSB計劃的子類別。

18.118 審批

緊急采購時的審批通常應是前瞻性的，但在緊急情況下，也可以追溯審批。

18.119 貿易協定

《聯邦采購條例》第25節第4項中的政策不適用于未在完全公開競爭下授予的采購合同。如，美國國會在《烏拉圭回合協議法》（第103-465號公法）中批準的《世界貿易組織政府采購協議》（WTO-GPA）；自由貿易協定（FTA）；《美國貿易協定法》；《加勒比海盆地經濟復蘇法》；《美國-以色列自由貿易區協定》；《民用飛機貿易協定》。

18.120 根據《北美自由貿易協定》使用專利技術

緊急情況下使用專利技術可以不需要授權。

18.121 投標保證金

緊急情況下收取投標保證金不符合政府的最大利益，經過采購合同官總管的批準或經過采購機構領導批準的采購項目，可以免除投標保證金。

18.122 預付款

緊急采購項目，經過采購合同官總管的批準，或經過采購機構領導批準，可以授予供應商預付款，這些預付款可以在授予密封投標合同或談判合同時或之后支付。即使投標邀請中未包含預付款規定，投標人也可以在合同授予之前或之后要求采購方支付預付款。但是，采購方應拒絕任何要求提供預付款為基礎的投標。當供應商要求支付預付款時，采購方可以簽訂合同并提供規定的預付款金額；如果供應商實際上不需要預付款，則在不提供預付款的情況下簽訂合同；如果供應商拒絕了預付款要求，并且合同的要約人無法獲得足夠的履約資金，采購方則應拒絕授予合同。

18.123 無抵消承諾

在國家發生緊急情況或自然災害時，使用無抵消承諾可能有助于國防建設。采購方的任何合同，除已全額付款的合同外，僅可在采購方負責人確定需要時才包括無抵銷承諾。使用無抵銷承諾可能有利于國家緊急防控時；有利于國家緊急情況或自然災害時。使用無抵銷規定可以促進合同履行的私人融資。但是，如果要約人的債務嚴重影響到美國國家利益，采購方應考慮將無抵銷承諾納入特定合同是否符合美國的最大利益。在這種情況下，合同訂立的官員應咨詢負責收賬的行政機構官員。

18.124 可免除電子資金轉賬

對于滿足特殊和迫切需求的緊急采購活動可以免除電子資金轉賬。

18.125 向GAO抗議

美國國會的聯邦問責署(GAO)是受理供應商抗議(投訴)的權威機構。該機構與作為采購機關的行政機構沒有行政隸屬關系，獨立性強。供應商抗議一般先向采購單位的合同官提出，合同官可以接受抗議（抗議生效），也可以抵消抗議（不接受抗議）。抗議生效的，政府機構應采取相應的修正措施，對抗議結果不滿意的，供應商可以繼續向聯邦問責署抗議。供應商對采購文件的抗議須在遞交投標書之前提出，對采購過程、采購結果的抗議須在10天內提出（其中要求改變采購結果的抗議須在5天內提出，向法院提出抗議須在3-5個月內提出），合同官須在30天內回應，GAO須在100天內提出意見。一般情況下，在GAO調查結果通知之前，行政機構不得授予合同。緊急情況下，在聯邦問責署收到供應商的抗議后，政府采購官員可以推翻上述程序，在供應商向聯邦問責署抗議時，簽訂合同的政府官員可繼續簽訂合同。

18.126 供應商免費租用政府財產

緊急情況下，屬于聯邦緊急事務管理局批準并符合某些標準的政府計劃里的政府財產，供應商可免費租用。

18.127 非常規合同行為

《美國公共法案》對特別緊急權限做了以下規定，在緊急情況下的非常規合同行為包括未經審議修改合同；糾正或減輕合同中的錯誤；形式化非正式承諾。

第18.2節 緊急情況采購靈活性權利

18.201 緊急情況的定義

“緊急情況”是指，由國防部長批準的武裝部隊人員正在或可能參與針對美國敵人或敵對軍隊的軍事動作、行動或敵對行為；總統或國會宣布的戰爭或國家緊急狀態。

18.202 緊急情況的防御和恢復重建

當行政機構負責人確定某些貨物或服務來抵御網絡、核能、生物、化學或放射性攻擊或從這些攻擊中恢復重建時；提供國際災難援助時；支持緊急情況或重大災難時，小額采購門檻就會提高。美國政府采購按照采購金額的大小分為四類：大型采購、中型采購、小型采購以及微型采購。微型采購是指使用簡化的采購程序來采購貨物或服務，其總金額不超過微型采購的門檻。美國微型采購的門檻為3500美元。對于緊急情況，行政機構可采購的貨物或服務高于該門檻價。

（編者注：對于緊急情況單一來源采購，美國法律也限定了審批權限：15萬美元-65萬美元之間的采購合同，由合同官審批；65萬至1300萬美元之間的采購合同，按《聯邦采購法》規定的權限審批；1300萬至6400萬美元之間的采購合同，由采購部門負責人或法律規定的責任人審批；6400萬以上的合同由采購機構最高執行人負責審批。）

18.203 緊急情況聲明或重大災難聲明

當美國總統根據《羅伯特·斯塔福德災難救助和緊急援助法》發表聲明時，在承包重大災難或緊急援助活動時，將優先考慮當地組織，公司和個人。招標合同中可以采用地區偏好設置或評審偏好設置。

18.204 “人道主義”或“維持和平行動”

“人道主義”或“維持和平行動”是指根據《聯合國憲章》第六章或第七章支持提供人道主義或外國災難援助或支持維持和平行動的軍事行動。該術語不包括常規訓練，部隊輪換或駐扎。當機構負責人確定要采購貨物或服務用于“人道主義”或“維持和平行動”時采購門檻價也可提高。

18.205 其他緊急采購政策

《國家應急反應框架》（National Response Framework,簡稱NRF）是美國如何對國內所有災害的緊急情況開展應急反應工作的指南。（編者注：《國家應急反應框架》闡述了指導應急反應體系運作的五大原則，一是各應急反應機構（聯邦、州、部落和地方各級政府、私營部門、非政府組織）之間要建立協作伙伴關系；二是實行分級反應，使突發事件盡可能在最低管轄層得到處理，低層能力不足時，再向上一層尋求支援；三是建立具有擴展性、靈活性和適應性的反應能力；四是利用突發事件反應指揮系統實行統一指揮，統一行動；五是做到積極準備，常備不懈，有效地預測管理風險。）

聯邦政府采購政策辦公室(OFPP)出臺的《緊急采購指南》。（編者注：該指南是在美國采購官協會的組織下，由美國聯邦采購政策局、應急與恢復工作組共同起草制定，由美國總統辦公室、預算管理辦公室和聯邦采購政策辦公室聯合簽發的采購行為規范。）

（昝妍/編譯）

【相關介紹】

美國政府緊急采購簡介

美國沒有專門的政府采購法，與政府采購相關的法律約有500部，為了便于執行和操作，美國聯邦政府將散見于眾多法律之中的有關政府采購的規定加以綜合和細化，形成了《聯邦采購條例》（Federal Acquisition Regulation,簡稱FAR）。FAR對聯邦政府的采購計劃、采購方式、合同類型、采購合同管理、采購合同條款及合同格式等，都作出了明確而又詳盡的規定。在實踐中，除了美國聯邦航空管理局（Federal Aviation Administration）、美國造幣局（United States Mint）等少數行政機構外，聯邦政府其他行政機構及國會的政府采購統一由美國聯邦總管理局(General Services Administration，簡稱GSA)負責。在緊急災害和重建工作中，與政府采購合同管理相關的行政機構主要包括:GSA、美國聯邦緊急措施署(Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA)以及美國陸軍工程兵（U.S. Army Corps of Engineers，簡稱USACE）。此外，美國審計署(General Accounting Office，簡稱GAO)負責對災后救助和重建工作的采購合同進行審計，評估采購計劃并提出建議。

上述行政機構的具體職能以及在緊急采購中的具體工作任務分別為：

美國總統預算管理辦公室（The Office of Management and Budget，簡稱OMB）下設聯邦政府采購政策辦公室（Office of Federal Procurement Policy，簡稱OFPP）與美國聯邦總務管理局（GSA）共同擬定《聯邦采購條例》的修訂和指導實施，并指導和督促各行政機構依法采購，同時還負責制定合同官的培訓標準和內容。

美國聯邦總務管理局（GSA）是美國聯邦政府采購部門，負責與各類商業企業訂立各種長期的政府采購合同，以總額折扣定價的方式為政府采購數以百萬計的商品和服務，還負責制定聯邦政府的節省開支政策。

聯邦緊急措施署(FEMA)是一個獨立的、直接向總統負責的機構，其任務是在災害發生時做出反應，制定計劃，恢復受損場所，減輕災害損失，并防止將來的災害。FEMA總部設在華盛頓，全國各地都見建立了分中心。美國聯邦緊急救措施署由署長負責，下設地區執行局、快速反應和恢復局、聯邦保險與減災管理局、美國消防局、外部事務局、信息技術支持局、資源管理與計劃局。FEMA每年向國會申請年度預算，主要用于評估損失、提供災害援助、促進建筑設計和施工質量、盡量減少災害損失、通過開展培訓，提高防災能力和減少損失、幫助社區制定防災計劃、采購措施減少未來的災害。

美國陸軍工程兵部隊(USACE)是隸屬于美國聯邦政府和美國軍隊的機構，一共有3萬多文職人員和6百多軍人，是世界最大的公共工程、設計和建筑管理機構。USACE的主要工程職能為：規劃、設計、建設、運營和管理水資源及相應的土建工程(發電、航運、道路、防洪、疏浚、環境保護、災難響應等)；陸軍和空軍軍隊設施設計、建設及管理；開展技術研究和開發活動，為國防及聯邦的其他機構提供設計和施工管理和技術支持。USACE在緊急采購中的任務是制定方案和組建應急小組，并把具體責任分派給小組成員，以執行FEMA在災前安排的各項任務。

美國聯邦審計署（GAO）是獨立于聯邦政府機構，直接隸屬于美國國會。其主要職能是審計聯邦政府財政預算執行結果，審查聯邦各部門和公共機構的內部財務狀況及其合法性、合理性及其經濟效果。為了強化總審計署協助國會對預算進行審計的功能，國會通過立法賦予總審計署主動審計的職權，總審計署可以定期檢查政府各部門管理和使用國會撥款的結果，可以就聯邦資金使用狀況和效率發表獨立評論，向國會報告預算執行結果和決算審計情況。在緊急采購中GAO是受理供應商抗議、投訴的權威機構，該機構與作為采購機關的行政機構沒有行政隸屬關系，獨立性強。

（昝妍/編譯）

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