淺談對《政府購買服務管理辦法》的幾點認識

淺談對《政府購買服務管理辦法》的幾點認識

■ 劉躍華

日前，財政部令第102號《政府購買服務管理辦法》（以下簡稱102號令）已經公布，并將于2020年3月1日起施行。盡管原來財政部、民政部、工商總局在2014年曾聯合出臺過《政府購買服務管理辦法（暫行）》，但究其對政府采購購買服務的重要性和法律層級、法律效力遠不能與102號令相比。102號令很清楚地說明政府采購購買服務的廣度、深度和強度，這是政府采購一個新的里程碑值得稱贊。以下，本人將對102號令的幾個方面，談一下個人的理解。

政府購買服務的程序和方式

102號令第二條規定“本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。”本條指出政府購買服務應按照政府采購的方式和程序來執行，那么政府采購的方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一來源采購和競爭性磋商六種方式，無論采用哪一種方式都必須按照法定的采購程序去執行。

政府購買服務的原則

102號令第三條規定“政府購買服務應當遵循預算約束、以事定費、公開擇優、誠實信用、講求績效原則。”所謂預算約束是采購人的選擇服務對象不僅取決于采購人的偏好，還要受到采購人的支付能力和市場價格的限制；所謂以事定費是指干多少事撥多少經費，用這些經費來干事，然后按照要干的事來確定需要多少崗位，再按照這些崗位來聘用人員；公開擇優就是遵循公平、公正、公開、全面考核、綜合評定，選擇優秀主體承擔政府購買服務的對象；誠實信用是民法的基本原則之一。它是正義理念在民法的具體化，是在遵守交易道德基礎上謀求當事人之間的利益平衡，以及當事人與社會的利益平衡，這里是指采購人和政府購買服務的提供商雙方應保持的利益均衡；講求績效是指“花錢必問效，無效必問責”，把錢用在刀刃上，杜絕多用錢少辦事或不辦事，把政府購買服務的落腳點放在投入產出比上，使政府購買服務真正做到少花錢、多辦事。

政府購買服務的購買主體

102號令第五條規定“各級國家機關是政府購買服務的購買主體?！边@里特別要注意與《政府采購法》第十五條規定“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織”有明顯的不同。本人認為102號令單指的各級國家機關應該包括國家權力機關、國家行政機關、審判機關、檢察機關等。如地方黨委、地方各級人民代表大會和人民政府、各級人民法院、檢察院等，行使國家權力、管理國家事務，以及經費由財政預算參與社會事務的管理，履行管理職能參公管理單位。這里沒有將事業單位和團體組織列入政府購買服務的序列，應該是事業單位和團體組織改革趨勢所為，即原來履行行政職能的事業單位改制為行政機構，從事生產經營的事業單位由劃入企業管理，從事公益服務的改制為公益事業單位，很多團體組織與事業單位存在競合，也將隨之改變其屬性。因此，102號令作出這樣的規定應該符合黨中央、國務院關于事業單位改革路線，并非毫無目的。

政府購買服務的承接主體

102號令第六條規定“依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體?！北緱l的承接主體較為復雜，本人將一一作出如下解釋：

企業一般是指以盈利為目的，運用各種生產要素（土地、勞動力、資本、技術和企業家才能等），向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人或其他社會經濟組織；包括獨資企業、合伙企業和公司制企業，而公司制企業是現代企業中最主要的最典型的組織形式，如有限責任公司、股份有限公司等。

我國社會組織又稱民間組織、非營利組織，對應國外一般稱為非政府組織，在我國是指政黨、政府之外的各類民間性組織，主要包括：冠以協會、學會、研究會、商會、促進會、聯合會等名稱的，基于一定社會關系形成的會員制組織—社會團體；由民間出資成立的，直接提供各種社會服務的各種民辦學校、醫院、福利機構等非會員制組織—民辦非企業單位；基于一定財產關系而形成的財團性組織—基金會；部分中介組織和社區活動團隊。102號令突出指明由財政撥款的群團組織不包括其中，群團組織是“群眾性團體組織”的簡稱，是當代中國社會團體的一種。中央機構編制委員會辦公室管理機構編制的群眾團體有中華全國總工會、中國共產主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯合會等22家。

公益二類事業單位面向社會提供公益服務，按照政府確定的公益服務價格收取費用，其資源在一定區域或程度上可通過市場配置。如普通高等教育機構、非營利醫療機構等。

農村集體經濟組織有兩個層面內容：一是由原人民公社組織演變過來的。如鄉鎮（街）集體經濟經營實體（如公司、聯合社等）村經濟合作社、村股份經濟合作社、自然村組經濟實體等。二是新型聯合組織。如農民專業合作社、專業農場（莊）、其他合伙農村企業等。

基層群眾性自治組織是我國在城市和農村按居民的居住地區建立起來的居民委員會或者村民委員會，是城市居民或農村村民自我管理、自我教育、自我服務的組織。

具備條件的個人應該是指個體工商戶和農村承包經營戶，他們均具有一定的經營服務的形式、場所和范圍等必備條件。

政府購買服務的內容

102號令第九條規定“政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。”2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，提出了以幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等為統領，提出了涵蓋公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、優撫安置、殘疾人服務等9個領域的國家基本公共服務質量要求，以上公共服務的基本內容，政府履職輔助性服務根據2017年出臺的《財政部政府購買服務指導性目錄》，規定的二級目錄有財務會計審計服務、課題研究和社會調查、績效評價、監督檢查、機關信息系統建設與維護、后勤服務、項目評審評估、會議和展覽、工程服務、咨詢、技術業務培訓、法律服務等，三級目錄有聘請專家或委托專業機構協助開展會計及審計工作、聘請專家或委托專業機構協助開展財稅改革相關課題研究工作、聘請專家或委托專業機構協助開展財稅改革相關社會調查工作、聘請專家或委托專業機構協助開展預算績效評價相關工作、聘請專家或委托專業機構協助財政預算監管工作、聘請專家或委托機構協助各類財政信息系統的建設與維護、辦公設備維修保養服務、物業、安全、印刷、餐飲等服務、聘請專家或委托機構協助開展評審、會務服務、展覽服務、辦公樓維修改造工程監理服務、聘請專家或委托機構協助開展財稅工作相關咨詢服務、辦公樓維修改造工程造價咨詢服務、聘請專家或委托機構協助開展專業知識培訓服務、聘請法律顧問、聘請律師事務所協助工作、訴訟業務服務、見證及公證服務、檔案管理服務、翻譯服務、國際組織在華項目辦、秘書處運作服務、銀行服務、宣傳服務、場地租賃服務等。

政府購買服務的執行人

102號令雖然沒有直接明確政府購買服務的具體執行人，但在第十九條中規定“政府購買服務項目采購環節的執行和監督管理，包括集中采購目錄及標準、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質疑投訴、失信懲戒等，按照政府采購法律、行政法規和相關制度執行。”其中的“集中采購目錄及標準”的規范間接告訴我們執行政府購買服務的具體執行人是集中采購機構，因為《中華人民共和國政府采購法》第十八條規定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購”。如此看來，102號令已經明確政府購買服務必須列入集中采購目錄，而集中采購目錄的執行人就是集中采購機構。

（作者單位：湖南省公共資源交易中心）

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