印第安納購買本州貨政策解析

印第安納購買本州貨政策解析

屠新泉

與聯邦政府實行明確的《購買美國貨法》不同，絕大多數的美國州政府并沒有制定購買本州貨的法律，或者只是針對本州特別關注的產品或產業有特定的限制性采購政策，而印第安納州則是目前所知唯一實行廣泛的購買本州貨物和服務的州。其特點和意義值得關注。

1、 新州長的決策

印第安納州2008年的GDP為2550億美元，在美國50個州中名列第17位，其每年的政府采購規模約在40億美元。該州并未加入GPA，因此可以認為其政府采購在傳統上較為保守，比較偏向本地企業。據估計，2005年前，該州的政府采購合同有60%左右授予本州企業。然而，2003年的一個事件使其政府采購制度變得更加內向。

2003年，印第安納州政府通過公開招標，將升級失業保險數據系統的合同授予印度塔塔咨詢公司的美國子公司，該公司的投標金額比另外兩個美國競爭對手低810萬美元。但是共和黨人抓住這一事件，攻擊時任州長民主黨人Joe Kernan，指責其為理應幫助失業者的合同卻導致印第安納人的失業。最后迫于政治壓力，印第安納州政府取消了該合同，并賠償塔塔公司近100萬美元。在2004年的州長選舉中，Kernan未能勝選連任，共和黨人Mitchell Daniels繼任州長。

2005年1月，新任州長Daniels在上任后的第一天即簽署州長行政令，宣布實施“購買印第安納”政策。該政策要求所有州政府機構從印第安納企業的采購比例要從之前的60%提高到90%。Daniels州長的這一政策顯然是有備而來，這不僅是修正前任州長政府采購政策的自然結果，也是其個人偏好和專長的結果。他曾經擔任小布什總統的管理和預算辦公室主任，該辦公室正是美國聯邦政府采購政策的核心部門。作為財政和采購專家的新州長，當然首先要在這一問題上展現自己的能力和政見。

2、 主要內容和特點

根據州長行政令，印第安納州行政廳制定了“購買印第安納”政策。政策的核心是要求所有州行政機構（包括公立醫院和大學）應向印第安納企業采購貨物和服務。并規定，在授予或建議授予合同前，采購單位需要確認投標企業的身份，即它是印第安納企業還是州外企業。如果合同將授予州外企業，則需要采購單位主管的確認和批準。州行政管理局還會對州外企業中標的采購進行審議。

這一政策的關鍵是如何認定“印第安納企業”。印第安納州議會在2005年通過法律規定，符合以下5個條件之一的企業可以被視為“印第安納企業”：(1)其主要經營地點位于印第安納；(2)其薪資的大多數發放給印第安納居民；(3)其雇員的大多數是印第安納居民； (4)其在印第安納進行了大規模資本投資（指在工廠或設備上投資500萬美元以上或支付租金250萬美元以上）；(5)其對印第安納有顯著的積極的經濟影響，達到以下指標之一即為符合這一條件：雇員數量、失業稅、工資預扣稅或公司所得稅名列印第安納前500位的公司。

可以看出，這一認定標準與傳統的購買本國貨或本地貨政策有顯著區別。如《購買美國貨法》關注的是采購貨物的原產地，其目的在于促進和扶持本國的生產。而“購買印第安納”政策并不關心所采購貨物的原產地，而是更關心供應商與印第安納州的經濟聯系，特別是其對當地的就業和稅收貢獻。即使供應商所提供的貨物并非在美國或者當地生產，但只要供應商在印第安納州有商業存在或有重大投資行為，則它就可以被認定為印第安納企業而得到相關政策優惠。從這個意義上說，購買印第安納政策不是一種貿易保護政策，而是一種投資促進政策。據印第安納州行政廳介紹，之所以采取這樣一種模式，主要是考慮到在當前全球化生產的情況下，要認定一種產品的原產地或者來源構成十分困難，可操作性差。而且這一政策的主要目的并非保護特定的生產企業，而是鼓勵有意投標印第安納州政府采購的企業到當地設立分支機構或從事經營活動，進而促進當地就業和經濟。不過，據了解，州辦公廳正在研究新的優惠方案，旨在鼓勵購買印第安納貨，即印第安納企業供應的貨物如果屬于印第安納本地生產，將獲得額外優惠。

這一政策的另一個特點是，它不僅適用于貨物采購，也適用于服務采購。《購買美國貨法》并不適用于服務采購，而購買印第安納政策以供應商為判斷依據，則不受這一限制。因而，它的適用范圍更為廣泛。

投標企業首先要自我申報，并經審核認定是否屬于印第安納企業。凡是印第安納企業，在印第安納州的政府采購中可以享受以下價格優惠（主要用于貨物采購）：(1)100萬美元及以上的采購合同可享受1%的價格優惠；(2)50萬-100萬美元的采購合同可享受3% 的價格優惠；(3)50萬美元以下的采購合同可享受5%的價格優惠。

而在競爭性招標評分過程（主要用于服務采購）中，印第安納企業可最多獲得25分的加分：其中屬于印第安納企業加10分，另外根據投標方案的“印第安納經濟影響”指數（主要根據其就業影響）來獲得1-15分的加分。在評分制中，管理評估或質量占30分，價格占25分，少數民族或婦女企業占20分。

可以看出，是否屬于印第安納企業在貨物采購中并不是決定性的，1%-5%的價格優惠不足以確保中標。這表明印第安納州政府仍然要顧及政府采購的其他目標，特別是物有所值。但在服務采購中，10-25分的加分則具有更大的影響。事實上在服務采購中，對本地企業的偏好普遍要更明顯。

3、 實施效果

據印第安納州政府辦公廳的統計，自2005年實施以來，“購買印第安納”政策取得了立竿見影的效果，到2006年1月，印第安納企業獲得合同的比例就達到了73%，2007年1月已經達到84%，到2010年底，這一數字已經達到了90%這一預設目標。這一效果的實現不僅來自新合同更多地被授予印第安納企業，還有一些過去被授予州外企業的合同被轉授給本地企業。

從目前來看，“購買印第安納”政策已經實現了預期的目標，但其結果對印第安納州來說是好是壞還很難作簡單地判斷。應該說，和傳統的購買本地貨政策相比，“購買印第安納”政策并不具有明顯的貿易保護色彩，對貨物的跨境流動沒有顯著的限制作用。而且，由于政府采購資金來自當地企業和居民貢獻的稅收，將其盡可能多地支付給當地企業在經濟上也有一定的合理性，而在政治上則顯然有利于政府。但任何一種歧視性的政策必然有其反效率的后果。最典型的例子就是前面提到的塔塔公司的合同，后來被授予一家總部位于印第安納的企業，但是合同金額達到2400萬美元（4年），比當年塔塔公司的出價（3年1520萬美元）高出近60%。不過，或許如印第安納州政府所宣稱的那樣，由于工作機會和經營活動留在了本地，由此產生的就業和稅收效應從總體上可以彌補效率上的損失。從法律上看，這一政策顯然違背GPA所要求的非歧視原則，但由于印第安納州并未加入GPA，因而也并不存在違反國際義務的問題。而有意思的是，盡管這一政策對非印第安納州企業構成了歧視，有可能違反相關聯邦法律，但迄今并沒有哪個州政府或企業提出質疑或申訴。

4、 啟示

對中國而言，印第安納州政府的這一實踐有幾個層面的啟示。

第一，雖然我國加入GPA是大勢所趨，我國政府采購將進一步遵循非歧視原則，但談判仍需時日，而且即使加入GPA，對非GPA參加方國家，我國仍可保留歧視性措施。我國政府采購法規定的優先購買國貨政策由于缺乏執行細則而形同虛設，而正在擬議中的國貨標準則過于復雜，認定成本很高，在實踐中很難操作，而且我國政府多次聲明在政府采購中將外資企業視同中國企業。相對而言，“購買印第安納”政策以企業為認定依據的做法更簡便易行，也適應當前跨國公司全球化生產的形勢，不妨加以借鑒。最關鍵的是，如果我國的政府采購政策從“購買中國貨”向“從中國企業購買”轉變，則會受到在華外資企業的歡迎，減輕國外政府在政府采購問題上對我國施加的壓力，為我國加入GPA談判贏得更多空間。

第二，印第安納州政府采購并未禁止進口中國產品，通過與印第安納企業合作或者尋求分包合同機會，中國產品和企業是有可能進入印第安納政府采購市場的。雖然地方政府采購規模相對較小，但引起的國際關注較少，競爭程度相對也較小。特別是與印第安納州有姐妹省（州）關系的浙江省，可以利用這一關系，推動浙江省的中小企業參與印第安納州的政府采購招標。

第三，無論是否有明文法律或政策，政府采購偏向本地企業或產品是普遍現象，有其政治和經濟上的合理性。即使在加入GPA的國家和地方政府采購中，真正的跨境采購也是非常少的，外國產品或企業多數都是通過在當地的分支機構或聯營企業來參與政府采購投標。因此，一方面我國各級政府在實施政府采購時，在確保透明和公正的情況下，要考慮效率、競爭和其他目標的綜合平衡。另一方面，在試圖進入其他國家政府采購市場時，要注意方式、方法，要積極通過與當地企業的合作來實現對市場的滲透。

（作者單位：對外經濟貿易大學中國WTO研究院 ）