政府購買居家養老服務績效評價指標體系探究（上）

【探討·政采績效評價之居家養老服務評價模型】

政府購買居家養老服務績效評價迫在眉睫。筆者在對國內外政府公共管理績效評價理論研究的基礎上，結合居家養老服務的特點引入平衡計分卡績效評價方法，從內部流程、財務、客戶、學習與成長四個維度設計政府購買居家養老服務的績效評價指標，提出我國居家養老服務的績效評價模型，以供實踐部門參考。

政府購買居家養老服務績效評價指標體系探究（上）

——我國政府購買居家養老服務的政策與實踐

■ 昝妍

一則視頻昭示建立政府購買居家養老服務的績效評價成為當務之急

近日，一則視頻在網絡“走紅”，引發社會廣泛關注。視頻顯示，四川省達州市通川區一家養老服務機構在上門給老人服務時，老人們竟變成“擺拍道具”。上門服務的工作人員給老人理發，只拿梳子比劃兩下拍完照片就換了下一位老人；給老人洗腳，老人剛把腳放進盆里不到5秒，就被工作人員要求拿出來……從視頻畫面來看，這些服務人員作假拍照“輕車熟路”且毫不遮掩。

視頻一出，通川區委、區人民政府立刻展開調查，調查結果顯示，承擔通川區政府購買養老服務的項目的機構為慕青居家養老服務中心,該中心的工作人員在實施政府購買的居家養老服務過程中存在“擅自改變操作流程”“未嚴格按照合同約定內容進行服務”等行為。目前該市主管部門已暫停其服務活動，依法終止與該中心簽訂的合同、追究其違約責任，并將其列入“不良行為記錄名單”。據悉，這家養老機構通過公開招標的方式承接了通川區政府購買養老服務的項目，為該地區8116名老人提供部分居家養老服務，每名老人享受價值150元的服務，由政府財政付費交付給養老機構。筆者在此前公布的政府購買養老服務的招標文件上看到，該項目居家養老服務的購買主體為通川區人民政府，具體由通川區民政局組織實施；政府購買居家養老服務項目按年度實施，由通川區民政局、財政局按照政府采購相關規定，采取公開招標方式選定有資質的居家養老服務社會組織作為承接主體，并簽訂購買服務合同，明確購買服務項目有足浴、理發、剪指甲等。居家養老服務“作秀”視頻“走紅”后，該市民政局下發了《關于立即開展政府購買居家養老服務項目清查整改工作的通知》，要求各縣（市、區）民政局對2018、2019年政府購買居家養老服務項目設計、實施、監管等情況全面進行清查，明確整改措施和整改時限，落實責任領導、責任股室和責任人，確保整改到位。整改之外，我們是否更應反思如何才能把政府購買公共服務的良好初衷落實到每一個環節、政府對購買的居家養老服務是否進行了績效評價？若有績效評價，是否績效評價原則與指標是否出了問題？

隨著我國政府購買公共服務的財政支出比例逐年的提高以及我國老年人口規模的日益龐大和老齡化程度的不斷加深，老年人對生活照料和精神慰藉等的需求日益強烈，政府購買居家養老服務正逐漸成為政府履行養老服務職能的主要形式。筆者在對國內外政府公共管理績效評價理論研究的基礎上，結合居家養老服務的特點引入平衡計分卡（Balanced Score Card,簡稱BSC）績效評價方法，從內部流程、財務、客戶、學習與成長四個維度設計政府購買居家養老服務的績效評價指標，構建出較為適合我國居家養老服務的績效評價模型，以期為完善我國政府購買養老服務績效評價研究提供一些可行性或可借鑒性的理論。

居家養老服務是我國廣泛的養老方式

根據有關統計，我國65歲及以上的老年人口將達3.8億，占總人口比例近30%；60歲及以上的老年人口將接近5億，占總人口比例超三分之一。隨著我國老齡化人數的迅猛增長,我國社會需要承擔的養老“包袱”將越來越重。黨的十八大以來，習近平總書記、李克強總理多次主持會議專題研究，做出一系列重要指示批示，財政部、民政部等多部門深入學習貫徹黨中央、國務院決策部署，加緊完善積極應對人口老齡化頂層設計，優先保障群眾基本養老需求。目前我國的社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老三種養老方式組成。從2016年統計年鑒可知，我國現階段這三種養老方式的使用比重分別為96%、1%和3%。很明顯，居家養老在我國屬于廣泛的養老方式。

在我國，2015年全國老齡工作委員會辦公室出臺了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》中，對居家養老服務的定義作了解釋和說明：居家養老服務是政府和社會為發起和主導者，社區作為載體和依托，為居家老人提供生活照料、醫療保健、家政服務和文化服務等多方面的服務形式。居家養老服務不但結合了傳統的家庭養老的優點，而且還結合了社會結構養老的優點。目前我國居家養老模式大致可以分為四種運作方式：政府主辦、層級聯動；政府主導、中介運作；政府資助、機構主辦；政府購買、市場運營。政府購買居家養老服務方式是政府不參與建設或資助社區居家養老服務機構和設施，而是由政府全部出資或部分資助，向民間組織或企業購買服務，為特定的服務對象(如三無老人、五保老人、軍烈屬老人、獨居的特困老人和殘疾老人等)提供所需要的各種養老服務。

我國政府購買居家養老服務的政策與實踐

政府購買養老服務對我國來說，屬于舶來品。從20世紀70年代，以英美為代表的西方國家為應對人口結構和社會服務需求的變化，率先嘗試以政府購買的方式拉開居家養老的序幕。英國政府頒布了《國家健康服務和社區照顧法案》，把市場機制引入到養老服務供給領域，打破了之前由公共部門壟斷養老服務的業務。據統計，截至2013年英國政府已把90%養老服務承包給非營利組織或營利組織等，公共部門僅負責居家養老服務購買的委托和監管工作。

在我國，20世紀70年代香港地區率先在養老服務方面引入社區照顧的概念，提出“居家照顧”的方式避免低齡老人過早住養老院，倡導社區與社區居民互助合作，將養老服務“遷入”老年人家中，入戶服務。在內地，居家養老最早一次被官方使用始于2001年5月民政部發布的《“社區老年福利服務星光計劃”實施方案》，指出“建立和完善社區老年福利服務網絡，為居家養老提供支持，為社區照料提供載體，為老年人活動提供場所”。2014年《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，明確提出“到2020年要基本建立比較完善的政府購買養老服務制度……”2015年《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》指出“鼓勵私營資本向特殊老年人群體提供助餐、托養、助浴和上門照護等服務”。2016年《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》提出“要通過政府扶持、社會力量運營、市場化運作，全面提升居家和社區養老綜合服務能力，以滿足絕大多數有需求的老年人在家或享受養老服務的愿望”。2017年民政部、財政部聯合印發了《關于做好第一批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》，對居家養老護理人員培訓做出詳細規定。2019年，國務院辦公廳印發了《關于推進養老服務發展的意見》，其中指出，支持養老機構運營社區養老服務設施，上門為居家老年人提供服務。將失能老年人家庭成員照護培訓納入政府購買養老服務目錄，組織養老機構、社會組織、社工機構、紅十字會等開展養老照護、應急救護知識和技能培訓。大力發展政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續的農村幸福院等互助養老設施。由上可以看出我國從政策層面，政府購買居家養老服務政策在不斷完善，從人力、設備、資金等方面對居家養老服務提供了有力的保障。實踐方面，我國內地的政府購買居家養老服務發端于上海。2000年上海率先在改革社會管理體制過程中提出并推行政府購買公共服務。上海盧灣區等六個區的12個街道開展了依托養老機構開展居家養老的試點工作。2003 年南京市鼓樓區也開始推出政府購買服務、民間組織運作的“居家養老服務網”工程，由民間組織“心貼心社區服務中心”的工作人員為獨居老人提供居家服務。隨著政府購買居家養老服務的政策推進和實踐發展來看，我國多地已初步形成了較為健全的政府購買居家養老服務機制，大部分老年人也能享受到了優質便捷的居家養老服務。政府購買居家養老服務雖取得良好的社會效益，但在一定程度上仍有不足。

第一，政府購買居家養老的服務使用者滿意度較低。北京大學政治學研究中心主任、政府管理學院院長俞可平在其《中國公民社會的制度環境》一書指出，政府購買居家養老的使用者滿意度較低這主要由于政府購買主體間關系不對等造成。政府購買居家養老服務涉及購買者、承接者和服務使用者三方主體。理想的政府購買居家養老服務中的購買方和使用者之間的管理應該是平等的。居家養老服務的使用者即老年人應根據自身的居家養老服務需求向政府提出訴求，政府根據老年人的服務需求購買服務，然后老年人根據服務享用的的感受和體驗及時向政府反饋信息，政府根據老年人的反饋對提供服務的機構進行檢驗、考核，服務機構再改進、調整。但我國政府購買居家養老服務中，老年人處于明顯的弱勢地位。政府作為購買居家養老服務的政策制定者，具有壓倒性的意志表達權忽略老年人的需求。老年人由于文化水平的限制、社會環境因素等無法參與到政府購買居家養老服務的政策制定中，也沒有實時直接向政府反饋服務的意見和建議。另外，理想的政府購買居家養老服務中的承接者和服務使用者之間的關系應是服務的承接者根據政府政府購買合同的要求切實履行各項服務，使服務使用者感到滿意。但在實踐中，一些社會組織為了成功中標政府購買服務的項目故意壓低報價，過度壓低報價后并無正常履約服務的能力，因此會降低服務質量。長期以往下去，服務使用者對政府購買的服務滿意度降低。其次，政府從公民的收入中獲得稅收,并且將其轉變為公共物品和服務,所以公民對公共物品或服務供給的滿意度與公民對政府的信任度二者是密不可分的。如果服務使用者對政府購買的服務滿意度不高也會直接影響公眾對政府工作滿意度、信任度降低。

第二，政府購買居家養老服務機構管理水平有待提升。居家養老服務機構指為居家老人提供安全守護、生活照料、醫療護理、精神慰籍、緊急救援等方面養老服務的各類機構。根據《中國社區居家養老發展報告2018-2019》，我國居家養老護理服務管理水平有待提升。主要體現在居家養老護理機構內部管理、項目服務管理、項目人員素質三個方面。首先是，機構內部管理層權責不清，管理混亂沒有建立包括行政管理、財務管理、生活料理制度、后勤保障制度、質量監督制度等在內的規章制度。其次是，項目服務管理缺乏包括環境、設施設備、安全與應急、職業健康、合同管理等在內的專業化、職業化標準等。最后是專業人員嚴重短缺、隊伍整體素質有待提升。

第三，政府購買居家養老服務財政投入力度不夠。有關專家認為，政府購買居家養老服務全部由政府托底，資金來源單純依賴財政性資金，即使在經濟發達地區也難以保證。任何一項工作的開展都必須要有一定的經費來保障其正常運營。從目前的情況看，一些地區開展居家養老服務的經費主要來源于基層，依賴街鎮補助、或占用社區辦公經費等，但基層財力有限，居家養老服務所需經費存在著資金投入嚴重不足的問題。

第四，項目成果應用有待改善。中央財經大學教授姜愛華所著《政府購公共服務“全過程”績效評價探究》一文中認為，目前盡管我國多地政府購買公共服務績效評價程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含評價主體、績效目標、評價方案和結果應用的評價程序。但就筆者調查了解在政府購買養老服務績效評價的具體運行時，事后評價工作缺乏具體驗收標準，結果應用不強。

（本文未完待續）

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