一起美國小企業規模認定糾紛案給我國的啟示

【域外法眼·政府采購與中小微企業】

一起美國小企業規模認定糾紛案給我國的啟示

案情概述

在一起訴訟中，原告Kingfisher Systems，Inc.（以下簡稱“Kingfisher”）對美國小型企業管理局（SBA）關于其企業規模的判定提出異議，因為該判定使Kingfisher與美國海軍（Navy）簽訂的網絡安全服務供應合同終止了。Kingfisher提出，其納稅申報表中未計入總收入的那部分金額屬于資產凈收益，不用計入總收入中。但經查，該公司實際上是誤將折舊沖銷算作資產凈收益，最終該企業因為其總收入計算錯誤而被美國小型企業管理局判定為“非小型”。案件一波三折，最終，法院駁回了Kingfisher的訴訟請求。

背景了解

（一）法規環境

美國1984年的《競爭合同法案》要求，美國聯邦機構“提供全面和公開的競爭，以達成合約并授予政府合同”。同時，“允許所有負責任的供應商提交密封的投標書”，但采購的前提是“全面公開競爭”，這是政府采購合同形成的基本原則。

但是，對于全面公開競爭這一原則，也存在一些例外情況，如，允許聯邦機構“使用競爭性程序獲得商品和服務，但除了小型企業問題之外”。換言之，美國政府采購也會對小型企業給予一定的傾斜性政策。美國小型企業管理局具有發布小企業規模判定標準的法定責任，且不同行業間小規模企業的判定標準有所不同。

企業如果想要有資格獲得預留給小企業的采購合同，其不得超過招標書中指定的標準，規模標準以雇員數或年收入表示。

收入（Receipts）是指從任何來源收到或應收的任何形式的所有收入，包括產品或服務的銷售、利息、股息、租金、特許權使用費、費用或傭金，并減去收益和津貼。通常，“收入”被視為“總收入”，加上銷售成本，這些術語通常出現在美國國家稅務局（IRS）要求企業填寫的納稅申報表中。但要注意的是，收入不包括資本收益或虧損凈額，也不包括企業交給稅收當局的稅款，例如從客戶那里收取的銷售稅或其他稅款，但并非對公司或其雇員征收的稅款、利益相關方與其國內或國外分支機構之間的交易收益，以及旅行代理商、房地產代理商、廣告代理商、會議管理服務提供者、貨運代理或海關代理人收取的金額。

美國小型企業管理局根據企業最近三年在納稅申報表上報告的年收入平均值來確定企業規模大小。

投標人提交的小企業書面自我證明會作為其初始報價的一部分。經過自我認證后，在政府合同的整個履約期限內，該供應商都會被視為小型企業。但是，其他供應商可能會對此提出異議。此類異議由小型企業管理局地區辦公室（以下簡稱“地區辦公室”）處理決定，決定結果由小型企業管理局聽證和上訴辦公室（以下簡稱“聽證和上訴辦公室”）審查。 聽證和上訴辦公室的決定構成小型企業管理局的最終決定。

小型企業管理局關于投標人是否為小型企業的判定，對合同官員具有約束力。企業如果被裁定為非小規模企業，便無資格獲得使用相同或較低規模標準的任何政府合同，更不能自行證明為“小型”。此外，如果企業在收到非小型企業的判定時已經參與了尚待履約的政府采購，則該企業必須將認定結果告知給采購人。

（二）Kingfisher的情況

Kingfisher于2005年6月3日在弗吉尼亞州注冊。截至2018年3月，其主要營業地點在佛羅里達州福爾斯徹奇。Kingfisher主要經營計算機系統設計服務、計算機設施管理服務、其他計算機相關服務和工程服務。

Kingfisher提交了其2015年、2016年和2017年三年的聯邦納稅申報表，并在其財務報表中解釋，在2016年，它與另一家企業簽訂了資產購買協議。隨后，Kingfisher在其2017年納稅申報表報告中稱，它出售了其在2016年獲得的一些資產，即軟件、數據、合同權利和SCIF數據中心。具體來說，納稅申報表反映了Kingfisher在2016年4月1日至2016年6月1日之間購買上述資產的總價，并于2017年4月1日以相同金額出售了這些資產。同時，Kingfisher對上述資產在購置和出售之日之間進行了折舊和攤銷。

此外，Kingfisher于2018年3月15日左右提交了2017年納稅申報表并指出，它已于2016年簽署了資產購買協議，但根據2017年3月對合同開票的評估，其已經將購買價格進行了追溯調整。

（三）采購項目概況

2018年9月5日，美國海軍發布了征集建議書，以期購買網絡安全服務，該采購項目要求全部由小型企業提供。美國海軍提出，小企業規模的判定標準為，平均年收入在2750萬美元及以下。美國海軍多次修改了招標書，并將投標截止日期定為2018年10月23日。Kingfisher當天提交了投標文件。在收到并評估建議后，美國海軍在2019年1月25日的預先通知中表明其選擇了Kingfisher作為服務供應者。

（四）關于企業規模的質疑

2019年1月31日，另一家參與投標的供應商Agile-Bot U，LLC（以下簡稱“Agile-Bot”）向采購人官員提出了關于Kingfisher企業規模認定的反對意見，采購人于當晚將該質疑內容轉交給了美國小型企業管理局（這是必要的程序）。

Agile-Bot認為：“Kingfisher的年度總收入超過了招標文件規定的規模標準，它沒有資格獲得合同及相應的優惠。”Agile-Bot進一步稱，Kingfisher是附屬公司且與多家公司合作，由于它們具有共同的所有權、管理權和控制權，因此Kingfisher的年度總收入應為幾家公司的年度合并總收入，這一數字高于既定的小企業規模標準。

對此，Kingfisher在2019年2月9日做出回應，稱其在近三年（2015年、2016年和2017年）的年平均收入完全符合招標文件規定的小企業規模標準，即2750萬美元。Kingfisher進一步表示，它沒有其他成員公司，同時，Kingfisher將其2015年、2016年和2017年的納稅申報表和財務報表附在其回復中。

2019年2月13日，地區辦公室核實了Kingfisher近三年的年度收入和其提供的納稅申報表，并否決了Agile-Bot的質疑理由。但是，地區辦公室注意到Kingfisher對其收入的計算并不正確，其沒有按照相關規定的方式計算其收入。更正此錯誤后，Kingfisher近三年收入的平均值超過了小企業規模標準。地區辦公室于2019年2月15日將其最后的判定轉交給了Kingfisher和Agile-Bot。

Kingfisher于2019年2月28日將地區辦公室的判定上訴到了聽證和上訴辦公室。Kingfisher的訴求基于兩點：首先，Kingfisher2017年納稅申報表第4行“引進”部分中報告的數字為出售商業資產的凈收益，所以沒有計算在2017年的收入中，但地區辦公室認為這樣做是錯誤的。對此，Kingfisher解釋說：“地區辦公室的判斷錯誤，該金額實際上是Kingfisher2016年購買的商業物業價格下跌的部分，折舊沖銷僅是一項會計更正，在其2016年和2017年的納稅申報表中是允許折舊沖銷的，可以在收入計算中加以排除，因為它不反映任何實際的經濟收益或出售物業所得的收益。”其次，Kingfisher聲稱上述判定是有缺陷的，因為地區辦公室未能告知決定做出的具體原因。

聽證和上訴辦公室于2019年5月2日公開發布了處理決定，其指出：對于2015年和2016年的年度收入，Kingfisher在回復中寫的金額與其納稅申報表的收入金額完全一致。但Kingfisher2017年納稅申報表的總收入還應包括那部分所謂的商業財產出售凈收益（或凈虧損）。

對于地區辦公室的判斷標準是否基于事實或法律，聽證和上訴辦公室認為，Kingfisher沒有向地區辦公室提供任何關于收入計算方式的意見。Kingfisher向地區辦公室提交了一個表格，該表旨在顯示Kingfisher在所審查的三個會計年度中每個年度的總收入，但未解釋這些數字是如何得出的。

綜上，聽證和上訴辦公室拒絕了Kingfisher的上訴，并維持了地區辦公室之前的處理決定。

（五）Kingfisher向法院提起訴訟

收到小型企業管理局的最終處理決定后，Kingfisher于2019年5月10日向聯邦索賠法院（以下簡稱“法院”）提起了訴訟。在同意保留待履行的合同之前，被告小型企業管理局于2019年5月20日提交了行政記錄，當事各方出具了相關意見，法院于2019年8月20日聽取了辯論。

審查標準

此次訴訟中，法院根據《美國法典》第5號規定的標準審查了上述訴訟。如果存在“任意、反復無常、濫用自由裁量權或其他違反法律規定的行為，則復核法院應撤銷該公司的訴訟”。

在這種審查標準下，如果采購官員的決定缺乏合理依據，法院可以撤銷訴訟；如果采購程序違反規定，法院也可以撤銷其訴訟。法院復審了Kingfisher最初提出的質疑，以確定相關當事人是否合理回應；訴訟時，該公司必須拿出相關人員明顯違反相關法規或規章的證據。

法院具有事由管轄權，于是受理了這一訴訟，同時，Kingfisher顯然有權提起訴訟。通常，司法審查的重點應該是已經存在的行政記錄，而非在審查法院中做出的一些新記錄。

案件分析

Kingfisher提出了兩個論點，以維持其小規模企業的判定。首先，Kingfisher聲稱它的收入沒有超過2750萬美元的門檻，因為2017年納稅申報表報告的那行有爭議的數字，實則是商業資產出售收益，其不應計入其總收入中。其次，Kingfisher認為，小型企業管理局的判定程序有誤，因為地區辦公室未能考慮所有相關信息，誤解了Kingfisher的2017年納稅申報表，并且未能充分解釋為何它認為Kingfisher的計算不正確。

（一）小型企業管理局的處理方式是正確的

對于Kingfisher的訴訟，小型企業管理局解釋到，正如Kingfisher觀察到的那樣，根據法規規定，小型企業管理局必須通過納稅申報表來確定企業規模，并且僅應使用諸如會計記錄、財務報表和簽章之類的附加信息。毫無疑問，2015年、2016年和2017年是應當考查的年份。因此，小型企業管理局在確定企業規模時，僅將重點放在Kingfisher2015年，2016年和2017年的納稅申報表上。

Kingfiser堅持認為，地區辦公室應該認真確認Kingfiser收入計算的準確性，它可以使用所有相關的納稅申報表或其他文件，例如Kingfisher的財務報表。

如上所述，聽證和上訴辦公室觀察到，Kingfisher僅向地區辦公室提供了一個表，列出了其2015年、2016年和2017年相應的收入。該表中的金額與Kingfisher納稅申報表上的數字一致。Kingfisher沒有向地區辦公室提供進一步論證，盡管Kingfisher還提交了財務報表，但地區辦公室無法正確使用。Kingfisher向小型企業管理局和法院提交的意見書均表明Kingfisher的理解是，小型企業管理局最終認為那項被誤解的收入應包括在其總收入中以用于確定規模。換句話說，Kingfisher很清楚它要面對的是什么。

最后，值得注意的是，Kingfisher把那項商業資產出售收益減掉是無意義的。正如Kingfisher所主張的那樣，該項收益并未反映出從出售房地產中獲得的經濟收益，Kingfisher仍然承認并將其作為折舊以沖銷之前的年度收入。從邏輯上講，如果前幾年正確地報告了折舊，則前幾年的收入將相應地提高。因此，Kingfisher未能有力解釋為什么要將此項收益排除在外，但不對前幾年的收入進行任何向上的調整。

Kingfisher強調，上述觀點是不正確的。首先，Kingfisher避免將其2016年和2017年的折舊沖銷反映在2017年的納稅申報表中。其次，聽證和上訴辦公室關于向上調整的論述反映了對折舊扣除額的誤解， 折舊扣除額與總收入無關。因此，不管Kingfisher2017年報告的折舊額與2016年的折舊額是否相同，則該年的總收入將保持不變。

總之，地區辦公室的判定分析僅限于Kingfisher的納稅申報表，在沒有相關解釋下，難以使用Kingfisher的財務報表，聽證和上訴辦公室根據適當的標準對地區辦公室的決定進行了分析。

（二）小型企業管理局合理確定Kingfisher的適用規模標準

訴訟的癥結在于Kingfiser的論點，即小型企業管理局不正確地審查了Kingfisher的2017年納稅申報表，并在計算Kingfisher的總收入時加入了那部分商業資產出售收益。因此，法院必須考察地區辦公室對那部分收益計算的解釋。

首先，法院認為，Kingfisher不主張將出售商業資產所產生的收益計入總收入以確定規模。因此，如果小型企業管理局合理解釋了該項收益為何計入總收入中，Kingfisher也不會提起訴訟。相反，Kingfisher并沒有區分“商業資產的出售或處置”與因購買價格降低而產生的“折舊沖銷”，另外購買價格降低或由此產生的折舊沖銷并不與其他收入沖突，（也就是說，Kingfisher認為的那筆資產收益實際上是它做的折舊沖銷）基于此類原因，小型企業管理局對Kingfisher2017年納稅申報表的解釋是合理的。

1.地區辦公室合理地解釋了那部分有爭議的收入。

Kingfisher2017年納稅申報表中的信息沒有任何跡象表明2017年4月1日的那筆交易來自商業資產出售。盡管出售價格等于每項資產的購置成本，但2017年4月1日出售的資產實際上已于2016年4月1日和2016年6月1日購買。據了解，資產在購置后不久便被出售。因此，小型企業管理局認為資產的市價在那段時間內沒有發生變化。此外，Kingfisher在其2017年納稅申報表上附有一份聲明，其中包含交易的詳細信息，但Kingfisher沒有在聲明中（或納稅申報表上的其他地方）解釋該筆交易。

2.Kingfisher所謂的“折舊沖銷”是一種非正常操作。

當資產收購價格降低時，“折舊沖銷”不是正常的稅收處理。因此，小型企業管理局沒有理由認為Kingfisher該筆出售商業資產的交易僅是會計上的更正。

美國國家稅務局提出，折舊必須出于某種原因，并不是毫無理由地正常做折舊或進行其他處理。

這里有一個示例。例如，2017年7月發生了一件事，要求納稅人減少其調整后的基數，而不是修改其2016年的納稅申報表或在2017年納稅納稅申報表上做“折舊沖銷”。假設納稅人保留了2016年的折舊，只是從2017年開始降低折舊扣除額，并在資產的剩余壽命中一直使用。換句話說，由于隨后的購買價格降低，第一年的過度折舊被未來幾年較低的折舊所抵銷。

Kingfisher的這種方法不一定錯誤，因為這種方法和正常的計算方法都有可能得出相同的應納稅收入。但是，有些情況下，Kingfisher的這種計算方法則會產生錯誤。因此，小型企業管理局無法認為Kingfisher2017年納稅申報表的計算方法是合理的。

3.小型企業管理局在Kingfisher的收入中正確加入了其所謂的“折舊沖銷”。

小型企業管理局堅持認為，Kingfisher在其2017年的納稅申報表中報告了這一收益，但Kingfisher仍無法在此次訴訟中獲勝，因為這筆所謂的資產收益實際上是“折舊沖銷”收入，也就不能從總收入中排除。被告人小型企業管理局的判斷是正確的。

如上所述，收入是指從任何來源收到或應收的任何形式的所有收入，包括產品或服務的銷售、利息、股息、租金、特許權使用費、費用或傭金，并減去收益和津貼。通常，“收入”被視為“總收入”，加上銷售成本，這些是國家稅務局要求企業填寫在納稅申報表中的。但要注意的是，收入不包括資本收益或虧損凈額。也不包括企業交給稅收當局的稅款。

可以看出，Kingfisher的這種沖銷并不屬于收入計算的排除范圍，對于提交納稅申報表的實體，除非可以排除某些特定收入，否則小型企業管理局必須根據“總收入”和“銷售商品成本”的總和來確定企業規模。

（三）Kingfisher無權獲得禁令救濟

根據《美國法典》第28篇，聯邦索賠法院有權裁定禁令救濟，并受美國聯邦索賠法院規則第65條的指導。在確定是否授予永久性禁令時，法院必須考慮（1）原告是不是根據案情訴訟成功了；（2）如果法院不采取禁制令，原告將遭受無法彌補的損害；（3）禁令救濟是否經過了充分的考慮、平衡；（4）給予禁制令是否符合公共利益。

盡管禁令救濟的裁決是基于上述四方面因素的綜合考量，但原告能否憑借案情取得成功系關鍵性因素。由于Kingfisher訴訟失敗，因此無權獲得禁令救濟。

結論

法院已考慮了各方當事人的所有論點。小型企業管理局并未隨意或錯誤地認定Kingfisher不符合2750萬美元的規模標準。如在2015年、2016年和2017年中納稅申報報告的那樣，地區辦公室正確地根據Kingfisher的“總收入”來確定其規模。此外，聽證和上訴辦公室拒絕考慮Kingfisher未向地區辦公室提起訴訟的論據，并應用合理的審查標準，最終認為地區辦公室的結論沒有錯誤。由于Kingfisher訴訟失敗，從而無權獲得禁令救濟。

（本文編譯/楊文君）

（本文根據美國聯邦索賠法院的一篇判決書編譯而成，原文由天津外國語大學焦洪寶提供）

小編有話說

此案對我國支持中小微企業發展的三點啟示

上述案件一波三折，論證敘述錯綜復雜，雖發生在美國，但對我國政府采購如何促進中小微企業發展具有一定的啟示作用。

啟示一：如上所述，美國有專門的小型企業管理局，其負責進行企業規模認定并處理有關質疑。而判定依據是企業近三年納稅申報表上報告的年收入平均值，同時，企業需要提交書面的小企業自我聲明。

目前，在我國的政府采購項目中，中小企業也是需要提交《中小企業聲明函》的。而判定依據也主要是《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》，其中區分了十五個行業，但此判定標準并不具體。同時，我國也沒有負責這方面事宜的專門性機構。這一點我國還有可改進的空間。

啟示二：相關專家曾表示，我國并沒有法律法規明確規定中小微企業規模認定的時效。但美國對此卻有確切的要求：企業經過小企業自我聲明后，在政府合同的整個履約期限內，其都會被視為小型企業。

同時，美國規定，小型企業管理局關于投標人是否為小型企業的判定，對合同官員具有約束力。企業如果被認定為非小規模企業，便無資格獲得使用相同或較低規模標準的任何政府合同，更不能自行證明為“小型”。此外，如果企業在收到非小型企業的判定時已經參與了尚待履約的政府采購，則該企業必須將該認定結果告知給采購人。

啟示三：上述案件關于Kingfisher的總收入、資產收益、折舊攤銷進行了大量的論述和辯證。但認真閱讀后可以發現，之所以會導致后續一系列爭議，主要還是因為Kingfisher一開始沒有在納稅申報表上注明各項收入的來源，于是引起了小型企業管理局的注意，并將其沒有計算在總收入的那部分金額重新計入。但后來經調查發現，盡管Kingfisher一直聲稱那筆有爭議的收入為資產收益，但它實際上是“折舊攤銷”，因此也就沒有理由將這筆收入排除在總收入之外。可見，該企業沒有做好“細節處理”，因而引發了爭議。

實際上，在我國很多的政府采購質疑投訴案中，都是由于供應商自身不注意細節問題，最終招致質疑投訴，甚至因此錯失了中標、中選的機會。在這里，小編提醒政府采購各方當事人，一定要“重小節”，從而保證項目的順利進行。

（文字/楊文君）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。