政府購買居家養老服務績效評價指標體系探究（中）

【探討·政采績效評價之居家養老服務評價模型】

政府購買居家養老服務績效評價指標體系探究（中）

■ 昝妍

平衡計分卡（BSC）理論

平衡計分卡，英文為Balance Score Card（簡稱BSC），它是由哈弗大學會計學教授Robert Kaplan和波士頓公司的管理咨詢師David Norton 共同研究開發的一種績效評價方法。1990年，Robert Kaplan和David Norton對12家公司進行了一輪研究，以尋求通過新的績效評價方法助力這些企業提升效益。研究的起因是，他們認為在第三方機構評價企業績效的時候發現，如果僅僅考核財務方面的指標過于片面，不利于調動員工工作的積極性，以至于影響企業長遠發展。因此，他們討論了多種績效評價的方法，最后設計了包含客戶維度（Customer Perspectiv）、內部業務流程維度（Internal Process Perspective）、學習與成長維度（Learning and Growth Perspective）、財務維度（Financial Perspective）在內的4個維度的績效評價方法，通過平衡內部因素和外部因素、長期目標和短期目標、結果和過程以及財務指標和非財務指標，并將多方面內容融合在一起，構成一個相對完整的績效評價系統。Robert Kaplan和David Norton 為這種新的績效評價方法起名為平衡計分卡，并在《哈弗商業評論》發表了論文，介紹了該績效評價方法。隨后的四年里，大量企業和組織采用了平衡計分卡并取得了不錯的效果。1996年Robert Kaplan和David Norton出版了《平衡計分卡》（The Balanced Scorecard）一書對平衡計分卡進行了進一步闡述完善和總結。隨著平衡計分卡在大量企業的成功運用后，一些國家的公共部門和非贏利機構也開始運用平衡計分卡進行績效評價。據悉，在一項由斯隆基金會贊助的針對公共部門研究顯示，70%的公共部門認為，自從采用平衡計分卡績效評價方法后，公共部門的績效比之前提高很多。其中最有名的案例為美國北卡羅來納州的夏洛特市，該市市政府是最早使用平衡計分卡績效評價方法的公共部門，且一直沿用至今。

如前文所述，平衡計分卡績效評價體系圍繞四個評價維度展開。績效目標通常是通過分析與每個維度有關的問題而設計出來的。

關于客戶維度，根據《平衡計分卡》的介紹，使用平衡計分卡進行績效評價的私營部門或公共部門，在設計客戶維度評價指標時，必須要確定的重要問題：一是確定誰是目標客戶？二是客戶的滿意度。關于目標客戶，平衡計分卡模型中目標客戶的范圍是廣義的，就是說任何滿足“客戶”標準的個人或團體都可以被包括在平衡計分卡的客戶維度中。從實踐來看，許多公共部門采用平衡計分卡在設計客戶維度指標時，將“主要客戶”與“利益相關者”拆分評價。比如，美國海軍水下作戰中心（The Naval Undersea Warfare Center），該部門引入平衡計分卡最初設計時把所有利益相關者包括在客戶維度中。但是海軍水下作戰中心很快發現，其實只有為組織提供產品和服務直接付費的個人或組織，如項目執行官和海軍系統指揮部才屬于主要客戶。有些團體其實不是主要的客戶，僅僅屬于利益相關者。如，客戶包括艦隊、海員、國會和美國納稅人。因此，后來海軍水下作戰中心設計客戶維度績效指標時拆分為主要客戶和相關利益者兩個指標，主要客戶的指標權重多于相關利益者的指標權重。另外，對于客戶一詞，實踐中有許多的稱呼法，比如法律和人權服務機構稱客戶為“當事人”；保健、養老機構稱客戶為“病人”“老年人”；藝術團體稱客戶為“主顧”。以政府購買居家養老服務為例，目標主要客戶為服務使用者——老年人。相關利益者分別為政府和公眾。在確定目標客戶后，接下來就要確定客戶滿意度評價指標。通常來講，平衡計分卡會對客戶滿意度在四個方面進行評價（不是必須全部包括）：第一，取得性。評價客戶本身利用所提供的產品或服務的容易程度的指標，比如客戶所需要服務的時間和地點容易程度。第二，時間性。提供服務使客戶消耗的時間或節約的時間。第三，選擇性。提供產品或服務是否符合客戶的期望，是否對不同客戶提供不同需求的產品或服務。第四，效率。能否規定時間內一次性準確并簡易完成工作。

公共部門使用平衡計分卡時，內部業務流程維度上，一部分需要評價的是政府部門的業務績效，另一部分需要評價的是提供服務的機構業務績效。比如，要評價政府部門項目立項的規范性（立項依據、合同規范性）、行政管理水平（比如政府購買服務的合規性、對項目的監管以及項目中的協調）；要評價機構的服務能力和項目完成度等。

學習與成長維度從根本上說是平衡計分卡的根基。因為這一維度中設計的評價指標主要圍繞項目成果管理和項目發展兩部分。項目成果管理，主要著眼于當前的項目評價，這是屬于績效評價的關鍵環節。這部分內容可從產品（或服務）的質量達標率、履約驗收、長效機制（維持項目后續發展等需要的制度建設或管理）設計評價指標。項目發展，主要從該項目的后續發展以及為之后類似的項目提供見解的角度出發，這對此類項目未來發展有間接的影響。這部分內容可從長期的社會效益以及項目推廣度設計評價指標。

財務維度是平衡計分卡的一個重要組成部分。無論是公共部門還是營利組織在提供產品或服務時必須兼顧效率和效益，而財務維度是的績效評價可以幫助實現效率和效益的平衡。設計此維度的績效評價指標需要考慮產品或服務的預算管理，這包括預算編制的合理性、預算的執行率以及資金到位的及時率。

政府購買居家養老服務績效評價引入平衡計分卡的必要性

由于政府購買居家養老服務具有服務內容多樣性、服務供給主體多元性和服務供給方式的不確定性等特點，造成其服務標準不易具體化，從而給養老服務績效的評價帶來困難。當前，我國很多地方已經開始了政府購買服務居家養老服務績效評價的探索，然而績效評價體系的構建尚未成熟。

首先，政府購買居家養老服務績效評價程序的指標完整性有待加強。這體現在以下三個方面：一是績效指標設置不夠細化，缺乏評價標準。評價指標是績效評價的載體，即通過指標內容來顯示績效好壞的程度，評價指標設計若缺乏合理性，將會使評價結果難以客觀真實地反映養老服務績效的好壞，進而無法實現應有的監督促進作用；二是績效指標對服務滿意度的重視程度不夠，服務滿意度賦權重較小。上海市的居家養老服務的績效評價指標非常重視服務滿意度，包括服務對象滿意度、家屬(監護人)滿意度、服務時間準確率、 服務項目完成率、有效投訴結案率等多方面。但據筆者調查了解，我國大部分地區對居家養老服務中對服務滿意度這方面的績效評價指標設置模糊性較大；三是事后評價工作缺乏具體驗收標準，有些項目在驗收環節也缺乏具體的明文標準。

其次，政府購買居家養老服務評價主體缺位。評價主體即評價者，是指對特定評價對象的績效進行價值判斷的個體或組織，其理論指向是“誰來評”績效的問題。通常對公共部門購買的產品或服務的績效評價主體的結構是多元的。當前，我國一些地區已開始實行居家養老服務績效評價多元主體評價。如，寧波市發布的《關于開展城市社區居家養老服務績效評估的通知》，其中提到“在各社區內部評價方面主要包括各地根據具體評價指標準備相關材料并開展自我評價和市民政局對各地城市社區居家養老服務工作進行評價(即上級對下級的評價)。外部評價主要是請第三方對各地城市社區居家養老服務工作的群眾滿意度進行獨立調查測評。”又如，上海政府購買居家養老服務的評價主體包含機構自我評價、服務對象評價、第三方評價。但是，多數地區政府購買居家養老服務項目評價主體還是以政府部門為主，客體僅僅為承接主體，第三方評價參與度不足。

最后是評價結果的運用還未落實到位。盡管我國多個地方政府提出，績效結果一是應作為財政安排預算、編制項目預算、結算經費、信用評級的重要依據；二是應在信息公開的要求下在相關平臺公開購買信息和評價報告以便接受社會監督；三是依據承接主體所得到的評價得分和等級劃分判定是否獲得承接購買服務的優先資格。但大部分地區這些政策的落實僅留于表面。

平衡計分卡是一個比較全面、系統的評價方法，它通過四個維度的評價指標設置，從預算管理、項目立項、購買方式、購買程序、服務機構能力、項目完成度、購買滿意度到項目成果管理、項目發展來評價項目績效，可完整地覆蓋政府購買居家養老服務績效評價全過程。平衡計分卡中的客戶維度非常廣泛，符合公共產品或服務需要多元主體評價的要求。另外，在平衡計分卡的學習與成長維度通過項目成果管理以及項目發展的評級指標設計，一方面可以知道項目完成情況，另一方面可將結果運用到新的政府購買服務項目中。正如平衡計分卡績效評價設計者的初衷，它恰當地通過4個維度評價，把政府購買居家養老服務績效評價的內部因素和外部的因素、長期和短期的目標、結果和過程的平衡、財務指標和非財務指標等多方面融合在一起。

（本文未完待續）

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