中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究（三）

中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究（三）

——以國際應(yīng)急采購經(jīng)驗為鑒

■ 姜愛華 辛婷

應(yīng)急采購的預(yù)判與預(yù)采購

事前預(yù)判并制定預(yù)案。在美國，所有行政機構(gòu)都備有緊急情況采購預(yù)案，各部門按照自身可能遇到的問題及以往其他地區(qū)所遇到的危險情況進(jìn)行危機預(yù)判，并適當(dāng)組織演練，旨在熟悉程序的同時對預(yù)案設(shè)計進(jìn)行調(diào)整完善。其預(yù)判內(nèi)容涵蓋范圍較廣，包括各種緊急情況下需要的相關(guān)物資、工程和服務(wù)；不同緊急情況下采購的方式、合同條件、支付方式；不同緊急情況下需要支援的其他機構(gòu)，與之簽訂的相關(guān)協(xié)議和需要明確的責(zé)任；緊急采購款項的來源和審批；緊急采購供應(yīng)商名單的征集等多個方面。

簽訂預(yù)先采購協(xié)議。在緊急情況發(fā)生之前，美國采購管理機構(gòu)便未雨綢繆地與供應(yīng)商簽訂預(yù)先采購計劃意向書，采購雙方可就采購方式、合同條件、訂單內(nèi)容、支付方式以及供應(yīng)商可以快速響應(yīng)的特殊條款等內(nèi)容進(jìn)行預(yù)先協(xié)商并簽訂預(yù)先采購協(xié)議。例如，美國聯(lián)邦制定的優(yōu)先分配制度（DPAS）就是為實現(xiàn)國家緊急情況下的快速工業(yè)動員，而對預(yù)先已批準(zhǔn)國防、應(yīng)急準(zhǔn)備和能源計劃的采購項目實施的優(yōu)先分配與重點支持 。此外，放眼世界范圍內(nèi)的重大疫情疫苗采購，在2009年甲型H1N1流感爆發(fā)之前，就曾有多國訂立了關(guān)于重大疫情疫苗采購的《預(yù)先采購協(xié)議》（APA），即在預(yù)設(shè)的重大疫情觸發(fā)之前，通過簽訂“休眠合同”并支付重大疫情預(yù)備費的形式，保持疫苗供應(yīng)商與政府間采購合同的休眠和不可執(zhí)行性，直至疫情真正來臨時采購合同立即激活，進(jìn)而實現(xiàn)疫苗供應(yīng)的全方位政府對接與充足供應(yīng)；與此同時，APA協(xié)議條款的廣泛性還允許各國政府在疫情防控過程中保留一定的疫苗劑量，以預(yù)備尚未出現(xiàn)的變種疫情，充分體現(xiàn)出預(yù)先采購的高效性與靈活性。

緊急情況的認(rèn)定與劃分

緊急情況作為公共采購活動中必須考量的因素，其分類標(biāo)準(zhǔn)與具體情形也因地而異。首先，從分類標(biāo)準(zhǔn)來看，法國《公共采購法典》將其區(qū)分為一般緊急情況和重大緊急情況兩大類。一般緊急情況通常是指采購方為避免不利后果發(fā)生而采取的相應(yīng)行動，法典要求采購機關(guān)以客觀標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，并說明使用緊急情況的理由；重大緊急情況的客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則更加嚴(yán)格，法典將其描述為采購方無法預(yù)見的外部情況而導(dǎo)致的結(jié)果，所謂外部情況特別是指技術(shù)災(zāi)難或自然災(zāi)害。在此基礎(chǔ)上，法典還直接采納2015年歐盟委員會致歐洲議會和歐盟理事會《關(guān)于難民危機和相關(guān)公共采購訂立規(guī)定》通告中所列出的三項認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：事件的不可預(yù)測性、與現(xiàn)有程序性時限規(guī)定的不可調(diào)和性、該事件與緊急情況之間的因果相關(guān)性。而對于兩種緊急情況確定原則的理解，最高行政法院還給出了大量司法判例用以指導(dǎo)實際操作。其次，從具體情形來看，美國《聯(lián)邦采購條例》對緊急采購做出具體規(guī)定，在遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊、核打擊、生化攻擊，提供國際災(zāi)難援助以及總統(tǒng)發(fā)布緊急聲明或重大災(zāi)難聲明時均可啟動應(yīng)急采購程序，以簡化采購程序、提高采購靈活度。

應(yīng)急采購方式與程序

一是采購方式科學(xué)化。美國《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定，對于不超過簡化采購門檻的緊急采購，行政機構(gòu)在緊急情況下可以進(jìn)行單一來源采購，并通過書面文件對技術(shù)要求、價格合理性等內(nèi)容進(jìn)行充分信息佐證，在此基礎(chǔ)上針對不同采購金額分別設(shè)定不同層級的審批權(quán)限；而在某些條件下，還可以口頭征求建議采購，即允許采購官同供應(yīng)商或承包商就口頭征求建議采購的原因、采購需求、采購價格、供應(yīng)商聯(lián)系方式、履約具體日期等內(nèi)容進(jìn)行談判，是一種相對比較自由的采購方法。歐盟《公共部門采購指令》則將緊急情況作為適用具體采購程序的前提條件，指令第32條規(guī)定“在確有必要、采購人不可預(yù)見，以及公開性程序、限制性程序或帶談判的競爭性程序不能滿足時間要求的緊急情況下”，而只能由特定供應(yīng)商提供工程、物資或服務(wù)的，采購人可以進(jìn)行單一來源的協(xié)商采購，且無需事先公示相關(guān)采購信息，但緊急情況的正當(dāng)性不能完全交由采購人當(dāng)局來認(rèn)定。在法國，重大緊急情況一旦形成，采購機關(guān)或者采購機構(gòu)可不受采購金額和標(biāo)的種類的限制，直接使用競爭性談判的方式開展應(yīng)急采購活動，不需要進(jìn)行公示公告和履行競爭程序。

二是采購流程靈活性強。對于一般緊急情況下的政府采購，法國的做法是著力縮短各個采購環(huán)節(jié)的過程期限，主要表現(xiàn)為縮短公開招標(biāo)、限制性招標(biāo)的時間期限，縮短競爭性磋商的期限、縮短提交補充材料的期限等方面；而對于重大緊急情況要求必須進(jìn)行嚴(yán)格評估，在此基礎(chǔ)上訂立的政府采購合同可以省略必要的法定形式要件，以使得采購流程更加靈活快捷。美國則通過《聯(lián)邦采購條例》的形式規(guī)定，突發(fā)情況下必須簡化采購程序，具體可通過執(zhí)行不等待公告時間、信函合同加速授權(quán)、免除電子資金轉(zhuǎn)賬、授予供應(yīng)商預(yù)付款、免除投標(biāo)保證金、采購卡計劃、開辟認(rèn)證事項“綠色通道” 等靈活性措施以求不斷簡化應(yīng)急采購流程、提升應(yīng)急采購效率。

應(yīng)急采購中供應(yīng)商選擇辦法

一是保持應(yīng)急采購供應(yīng)商選擇的條件剛性。美國聯(lián)邦采購法規(guī)定采購合同只能授予那些完全符合法律規(guī)定的供應(yīng)商，即滿足合法用工、生產(chǎn)、納稅、無欺詐與賄賂等違法行為的供應(yīng)商，即便在緊急情況下，供應(yīng)商選擇要求不能由此放松。

二是兼顧應(yīng)急采購供應(yīng)商選擇的廣泛性與公平性。美國聯(lián)邦政府要求在嚴(yán)格落實預(yù)先采購合同的基礎(chǔ)上，將未簽約供應(yīng)商的供給意愿也考慮在應(yīng)急采購范圍之內(nèi)，在促進(jìn)采購價格更加合理的同時，充分激發(fā)供應(yīng)商供應(yīng)熱情；此外，盡可能支持小企業(yè)參與應(yīng)急采購活動，尤其對于傷殘退伍軍人或經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的婦女所擁有的小企業(yè)給予特別關(guān)照。

應(yīng)急采購的合同管理

一是應(yīng)急采購合同定價管理，主要表現(xiàn)為松綁采購定價權(quán)、科學(xué)選擇定價方法、靈活調(diào)整定價方式三方面。第一，重大緊急情況下，特別當(dāng)合同客體涉及新技術(shù)或是具有潛在風(fēng)險時，法國規(guī)定可賦予采購方以自主定價權(quán)，即以臨時價格簽訂合同的權(quán)利，采購方可不受采購目錄的限制與供應(yīng)商進(jìn)行場外交易，采購定價權(quán)由此松綁。第二，美國則在充分考慮突發(fā)狀況對生產(chǎn)供應(yīng)直接影響及相關(guān)成本等因素的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置固定合同價格法、時間+材料計算法、工時計算法三種定價方法。美國政府大多情況下倡導(dǎo)使用固定價格法，但該方法在原材料、雇工、運輸、服務(wù)等相關(guān)成本變化的影響下，對供應(yīng)商來說意味著最高的風(fēng)險和最大的責(zé)任；而另外兩種方法則主要應(yīng)用于事先不能明確采購數(shù)量、服務(wù)和工程完成時間的情形當(dāng)中，由此體現(xiàn)出應(yīng)急采購合同定價方法選擇的科學(xué)性。第三，美國紐約州則規(guī)定緊急情況下，采購機構(gòu)可通過不少于3個的口頭報價方式簽訂應(yīng)急采購合同，但當(dāng)合同價值達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)時，其設(shè)立與放棄均需通過國家審計長辦公室（OSC）批準(zhǔn)；而競爭定價失靈時，美國聯(lián)邦采購機構(gòu)還可通過對照市場價格、即由采購相同項目價格或者同行業(yè)類似產(chǎn)品的價格確定采購價格，由此體現(xiàn)出合同定價方式可進(jìn)行靈活調(diào)整這一特性。

二是靈活調(diào)整應(yīng)急采購合同的內(nèi)容與形式。合同內(nèi)容方面，美國規(guī)定應(yīng)急采購合同訂立之初，其條款符合當(dāng)下情形即可，但隨著時間推移與情況發(fā)展，采購標(biāo)書及合同條款均需隨外部環(huán)境變化及時進(jìn)行調(diào)整改進(jìn)。合同形式方面，法國直接使用競爭性談判方式開展應(yīng)急采購活動的過程，不僅意味著對供應(yīng)商的數(shù)量不做限制，同時還意味著對合同文件是否完備不做硬性要求，雙方可以交換信件的方式訂立合同，以此來縮短采購周期，提高采購效率；美國《聯(lián)邦采購條例》則規(guī)定緊急情況下，應(yīng)急采購可直接省略采購公告或合同公告，只需在采購合同文件中對緊急情況加以注明即可。

三是創(chuàng)建響應(yīng)式通用合同框架。緊急合同的目的是在沒有足夠時間進(jìn)行競爭性招標(biāo)的緊急情況下緩解燃眉之急，即集中精力迅速采購到當(dāng)前最急需的商品或服務(wù)，同時最大程度地提高競爭與透明度，為此美國聯(lián)邦采購政策辦公室（OFPP）旨在緊急響應(yīng)或部署之前構(gòu)建起一個響應(yīng)式合同的通用框架、制定好應(yīng)急采購合同文本，以為將來緊急決策提供有用見解、提升緊急合同應(yīng)用的迅捷性，其中包括應(yīng)對緊急情況的一般性準(zhǔn)則、緊急合同訂立雙方的機構(gòu)概述以及緊急獲取貨物與服務(wù)的簡化采購程序等內(nèi)容。這將既確保緊急采購文件規(guī)格和一般采購文件規(guī)格保持同樣的規(guī)范，又為合同訂立人員提供快速參考。

四是健全合同審查管理。美國聯(lián)邦采購政策辦公室指出應(yīng)從檢查當(dāng)前的采購合同審查程序，以確定如何應(yīng)對緊急情況下快速應(yīng)對合同審查程序；建立應(yīng)急采購合同審查靈活性和提高采購限額標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的業(yè)務(wù)許可要求；了解緊急采購合同審查關(guān)鍵崗位的人員以及在緊急情況下如何與他們聯(lián)系等方面著手，不斷深化完善應(yīng)急采購合同審查管理。

應(yīng)急采購的信息公開機制

一般而言，緊急狀態(tài)下采購活動通常較難有效兼顧信息公開環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致社會監(jiān)督相對不足，采購的公開性、公平性均會受到一定程度影響。而為有效解決這一問題，著力提升應(yīng)急采購信息透明度，美國伊利諾伊州規(guī)定，其州內(nèi)所有應(yīng)急采購公告均需提供給采購政策委員會備案，并在合同授予后于相關(guān)采購網(wǎng)站頁面上公示至少3個工作日，緊急合同延期申請也需提交采購政策委員會，并在公眾聽證會召開前至少公示14 天，力求通過更加公開透明的采購信息公示機制來保證應(yīng)急采購活動的公平性、可靠性與科學(xué)性。

應(yīng)急采購的監(jiān)督檢查機制

越是緊急情況，越需要采購的質(zhì)量保障，有效的監(jiān)督管理就顯得更加必要，因此需從多方面加強應(yīng)急采購活動的監(jiān)督檢查力度。

一是注重過程控制。一方面，力求明晰公告情形與登載要求。按照美國聯(lián)邦政府規(guī)定，對于高價值應(yīng)急采購所采取的行動與決策，都應(yīng)進(jìn)行清晰明了、真實準(zhǔn)確的情況說明與文件記載，以便于事后管理與審計審查開展。另一方面，實施采購備忘錄制度。借鑒歐洲法院2004年9月歐盟委員會訴意大利共和國一案的司法判例經(jīng)驗，法國確立重大緊急情況下的采購備忘錄制度，即當(dāng)采購方以重大緊急情況發(fā)生為由訂立合同實施采購行為時，需要采購方在合同之外另附一份文件對于當(dāng)時的重大緊急情況進(jìn)行專門描述，從而以備忘錄的形式為后續(xù)監(jiān)管審查提供便利，充分發(fā)揮了限制公權(quán)力濫用、維護(hù)市場公平穩(wěn)定的重要作用。

二是加強風(fēng)險防控。一方面，注重采購項目評估。美國《緊急采購指南》強調(diào)根據(jù)應(yīng)急采購效果設(shè)計出完備健全的評估指標(biāo)體系并不斷調(diào)整改進(jìn)評估方案。另一方面，美國還倡導(dǎo)建立風(fēng)險管控委員會，充分運用政府部門人員、社會組織的智慧與力量，研究解決各類突發(fā)風(fēng)險，不斷擴(kuò)充應(yīng)對策略的廣度與深度，力求減少重復(fù)采購、掃清采購障礙。

三是落實應(yīng)急采購審計。為避免應(yīng)急采購程序被濫用，美國伊利諾伊州規(guī)定在每個財政季度結(jié)束時，審計長需向立法審計委員會及州長提交一份完整季度應(yīng)急采購清單，立法審計委員會將對這份清單進(jìn)行審查，并在年度報告中予以公布。

（本文未完待續(xù)，作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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