判定弄虛作假難，清源正本是關鍵

【聚焦虛假材料的判定】

編者按：近日一起關于空調供應商涉嫌業績材料造假的事件引發廣泛關注，也再次將公眾的視野聚焦到“虛假材料”。但實踐表明，在政府采購領域，虛假材料的識別、認定并不容易，尤其是在區分客觀失誤和主觀造假方面。為幫助采購人和評審專家更好地辨別材料造假現象，試從根本上為這一問題的解決尋求出路，本報特刊發“聚焦虛假材料的判定”專題。

判定弄虛作假難，清源正本是關鍵

——一起關于空調供應商涉嫌業績材料造假案件的啟示

■ 本報記者 楊文君

“今年夏天格外熱，空調供應爭議濃”。近日，某空調供應商投標業績材料涉嫌造假事件持續發酵，某項目的中標公司被指控申報材料存在問題，33份業績證明材料中1份關于項目的描述有誤。對此，該公司嚴正聲明稱，被取消中標資格是因申報材料整理失誤，并非網傳及“競爭對手”所說的參數造假。空調供應商們競標背后的故事引發社會熱議和猜測，但無論誰是誰非，這起國企招標實踐再次把提供虛假材料的問題推到風口浪尖，值得政府采購業界參考和引以為戒。

一直以來，關于“提供虛假材料謀取中標”的行為，政府采購各方都非常重視。但記者了解到，對供應商“弄虛作假”的判定并非易事。那么，實踐中如何識別供應商提供的材料是虛假的？故意造假和客觀失誤該如何區分？解決這一違規失信問題的根本之道是什么？帶著這樣三個問題，記者向幾位業內專家咨詢了相關意見。

識別：真假辨別有易有難

“對于如何辨別供應商提供的材料是真是假，實踐中有兩種情況。有一些造假行為是非常明顯的，很容易識別出來；還有一些情形是較難在評審環節辨認出來的，一般是在財政部門處理質疑投訴中調查取證發現的。”采訪中，專家們向記者介紹了虛假材料識別的實踐情況。

對于顯性、易發現的情況，某代理機構的工作人員舉例說明道：“比如，合同的條款內容、簽字筆跡、簽訂日期等有明顯涂改痕跡；資質資格證書的專業、等級等內容有偽造編造痕跡等。”

中貿國際工程招標（北京）有限公司負責人成凱也介紹道：“還有一種情況也是比較容易發現的，比如，采購人代表參與評審，某供應商提供的恰好是此家采購人單位的業績合同，如果造假，將被一舉識破。”

“但實際上，大多數造假情況很難在評審中發現。只有當其他供應商提出這方面的質疑或投訴時，經財政部調查核實才能被‘確診’。”成凱表示。

識別不易，但并非無跡可尋。記者通過采訪和查閱材料發現，以下幾類材料造假情況是“重災區”，采購人和專家在評審時應提起注意：

——業績材料造假。包括中標通知書、合同等，比如對金額、采購內容以及時間的造假；也存在虛構業績材料情況。

——技術資料偽造。篡改產品說明書、廠家技術資料、數據等。

——刻意虛假填寫（報）有關內容。如小微企業聲明函、財務數據。

——人員虛設。虛構人員、虛構或篡改證書、虛構材料（包括社會保險材料的造假）、虛構從業年限等。

——其他證書（證明）造假。財務審計報告、納稅證明、繳納社保證明、信用證明等。

當記者問及對虛假材料的判斷有何法定依據時，幾位專家告訴記者，政府采購相關法律法規沒有對供應商提供虛假材料的行為進行描述，只是在《中華人民共和國政府采購法》第七十七條中對供應商不良行為懲罰作出具體規定，其中包括“提供虛假材料謀取中標、成交的”。但《中華人民共和國招標投標法實施條例》第四十二條則對投標人弄虛作假行為進行了列舉式的規定，即使用偽造、變造的許可證件；提供虛假的財務狀況或者業績；提供虛假的項目負責人或者主要技術人員簡歷、勞動關系證明；提供虛假的信用狀況；其他弄虛作假的行為。

無論難易，萬變不離其宗。貴州衛虹招標有限公司總經理李瑩表示，虛假材料（或弄虛作假行為）最佳客觀判斷依據仍是：提供的材料是否虛構了并不存在事實（內容），或者更改了、隱瞞了已存在的事實（內容）。另外，提供虛假材料造就的客觀事實，并不需要去研判其造就事實的原因。比如稱“工作人員喝高了、手抖了”“造假是因為廠家授意”等等，這些理由并不能對其提供虛假材料的事實有任何“手下留情”之幫助。

區分：主觀造假與客觀失誤

除了“真假難辨”的實踐堵點外，如何進一步區分供應商是主觀造假還是客觀失誤同樣知易行難。

對此，政府采購專家沈德能向記者介紹了幾種可以確定為“供應商故意提供虛假材料”的情況。“以本次‘空調廠商涉嫌業績材料造假’的案件為例，如果在真實業績材料上修改某些說法（描述有誤），這屬于造假；通過圖片合成等方式改變業績材料中的項目名稱，這是故意造假的體現；另外，供應商放在投標文件里的業績材料是真實的，但其將不存在的符合招標文件的業績材料故意解釋為符合要求，意在打‘馬虎眼’，如果評審專家不注意就看不出來，這也是在故意提供虛假材料。”沈德能說。

關于客觀失誤，李瑩認為，數據填寫失誤以及對采購要求的理解偏差屬于此種情形。

李瑩進一步解釋道：“對于數據填寫失誤，比如某辦公家具要求長寬高分別為1200×600×750mm，投標人響應為1200×600×750m；比如提供了5個業績證明材料，在有關說明中描述為‘50個’等等。類似情況最終是否認定為虛假材料屬于評審專家判斷和評價事項，是評審專家業務知識所及，并不能因為供應商提供數據不一致或存在誤差便判斷其為虛假。”

“對于理解偏差，其多數體現在投標文件‘技術偏離表’中。比如轎車采購中技術要求‘自動擋’，供應商在技術偏離表中填寫‘手自一體’且明確為‘正偏離’（比滿足更勝一籌）響應。同樣，是否為‘正偏離’或是否滿足，也是評審專家判斷和評價事項，不能因為供應商對該要求的理解有誤就判斷其響應虛假。”李瑩還說。

此外，沈德能再次結合“空調廠商涉嫌業績材料造假”的案件，總結了兩種客觀失誤的情形：

一是業績材料完全真實，附加的說明描述有誤。“如果描述錯誤的業績材料真實存在，則可以認為是材料使用的失誤，描述有誤的業績材料不算作虛假材料，僅是前后矛盾。此種情況按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第五十一條之規定，對于投標文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內容，評標委員會應當以書面形式要求投標人作出必要的澄清、說明或者補正。”沈德能說。

二是提交的業績材料真實存在，只是不屬于招標文件要求的業績材料。“這屬于投標人未嚴格按照采購文件提交材料，是錯誤材料、無效材料，該材料屬于評審不應予以得分的情形。無效材料的結果就是證明不了想證明的結果，即可能會發生無效投標或者評審不得分。換言之，虛假材料必然無效，無效材料不一定虛假。”沈德能表示。

治本：完善制度和優化環境

針對政府采購領域提供虛假材料的現象，湖南省財政廳政府采購處調研員印鐵軍表示，如果采購人是購買產品，只要產品驗收合格，供應商主觀造假和客觀失誤都不是問題。如果采購人是購買服務，評審專家就應該把好業績評審關，盡到落實供應商業績的責任。合同驗收才是判斷供應商滿足需求的唯一標準。供應商投標文件無論是主觀造假還是客觀失誤，都不是問題的核心。

對于評審專家負主要責任的觀點，業界有聲音認為，應分情況討論：一種情況是，響應文件中存在虛假內容，而評審專家沒有發現，導致評審結果不合格，此時評審專家負有主要責任；另一種情況是，評審專家無法審查出虛假內容，是經過事后調查或其他供應商質疑、投訴后發現的，此時不能認為評審專家沒有依法履職，即評審結果有效而在定標時取消該造假供應商的中標資格，對其作相應處罰。

針對第二種情況，還有專家表示，提供虛假材料的供應商不一定是中標候選人，但其造假行為被認定后仍有可能影響到整體評分、排序格局，甚至演變為一種高級的“陪標”手段。這需要從制度構建上來解決根本問題，平衡實踐中的各種利弊。

評審專家有責，采購人亦不可推諉。成凱還向記者表示了無奈：“現在很多采購人缺乏編制采購文件的專業能力，采購代理機構也欠缺專業性，常常以某家供應商的技術參數為標準制定采購需求，而這些技術參數可能具有限制性，導致其他供應商為了滿足采購人的需求而不得不造假。”

“因此，提升政府采購各方的專業能力和營造風清氣正的政府采購環境非常重要。”成凱說。

延伸閱讀

“某空調供應商投標業績材料涉嫌造假”案件時間軸

■ 2月11日

國有企業Y對外發布“招標公告”，公告顯示該招標項目為該企業2020年至2021年高壓離心式冷水機組集中采購項目，該項目包括兩個標包。標包一、二中標人數量均為1至3個：若中標人數為3時，中標份額從前到后依次為50%、30%、20%：當中標人數為2時，中標份額從前到后依次為70%、30%。；當中標人數為1時中標全部份額。

■ 2月29日

Y完成電器公司L提交的申報信息核查并公示，3天公示期間未有異議。

■ 3月11日

Y發布“中標候選人公示”，兩個標包均為兩人中標，L位列其中，公示期5天。第一中標候選人是另一家電器公司D,中標份額均為70%；第二中標候選人為L，其在兩個標包中投標報價均高于D，中標份額均為30%。

■ 3月14日

Y收到投訴后指出，2月29日公示L的申報材料中存在問題，具體為標書中要求的33份業績證明材料其中1份關于項目的描述有誤。

■ 6月1日

Y發布公告，指出L本次采購項目中“提供虛假材料”，并作出取消其中標資格的處罰。

■ 6月22日

Y再度發布該項目的中標結果公示，此次公告顯示：該項目的兩個標包中標人均變為D。

■ 7月4日

L發出《嚴正聲明》。聲明稱，經內部核查，該事件系L區域經銷商項目組投標人員在提交申報業績證明材料時，把公司中標的“***地塊工業項目（一期）”當作“***地塊工業IDC項目（一期）”整理申報，屬申報過程中的材料整理失誤，并非目前網絡所傳為了達到中標目的虛標技術參數、虛標能效參數的行為。

（文字/楊文君）

凡是虛假應標都要依法處罰嗎？

凡是虛假應標都要根據《政府采購法》第七十七條被處罰嗎？

業內大部分專家的回答是：不一定，要分情況討論。

第一種情況：供應商所提供的虛假材料不是評審所需的材料，被查明虛假的材料不會對評標、磋商、談判、詢價產生任何實質性影響的，該材料無論真實與虛假都不會對評審有任何影響，就不應認定該供應商有謀取中標、成交的動機。換言之，材料客觀上不可能影響項目的評審，評審人員主觀上也不受該材料影響，則不應根據《政府采購法》第七十七條的規定進行處罰。此種情形比較少見。

第二種情況：供應商提供的虛假材料影響了中標、成交結果的。即該虛假材料為采購文件要求必須提供的、評審所需的材料，虛假材料確實對評標、磋商、談判、詢價產生了影響，依據該虛假材料得出的評審結果不真實、不公正。此時，應當依法對提供虛假材料的供應商進行處罰。

對此，有專家表示，按照《政府采購法》第七十七條第一項的規定，政府采購活動中，除了客觀上“提供了虛假材料”，還需有主觀上存在“謀取中標、成交”的動機，才能構成《政府采購法》第七十七條中對供應商實施懲戒的要件。據此，實操中還需要對供應商是否存在主觀故意加以判斷。

（文字/楊文君）

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