組合式采購方式是否行得通

在同一個項目中，先以公開招標方式進行資格預審，再以邀請招標方式確定中標供應商---

組合式采購方式是否行得通

本報記者 田冬梅

在政府采購實踐探索中，突然“閃”出的新奇招數，讓人感覺眼前一亮。

日前，在某市保障性住房電梯采購項目采購中，記者發現該市的做法很是新奇，即項目采購是以公開招標與邀請招標相結合的方式進行。

據了解，這種操作方式的第一步是公開招標資格預審，每年進行一次，在面向所有供應商投標的同時，有針對性地重點邀請一些優秀供應商前來參與投標。資格預審環節主要采用綜合評審法，將實力強、業績好的品牌供應商篩選出來。第二步是以邀請招標的方式，邀請資格預審入圍的供應商參加招標，并堅持“以量壓價、多輪報價、最低價中標”的方法選擇供應商。在招標過程中，當地政府采購監管部門和紀檢部門進行全程監督。同一個采購項目，卻采用了兩種采購方式，而且都屬于招標方式。對于這種做法，業界人士會如何看待呢？

初衷：實現優質中的低價

“通過第一階段的公開招標，可以有效確保入圍供應商是一定范圍和行業內的優質供應商。在此基礎上進行邀請招標，不僅可以提高采購效率，還可以通過多輪報價，實現優質中的低價。”某地政府采購中心項目負責人告訴記者，一個項目以公開招標與邀請招標相結合的方式進行，可以彌補單個采購方式在實踐中存在的不足。公開招標在其公開程度、競爭的廣泛性等方面具有較大的優勢，但公開招標也有一定的缺陷，如耗時較長等。另外，有些項目專業性較強，有資格承接的潛在投標人較少，或者需要在較短時間內完成采購任務等，也不宜采用公開招標的方式。邀請招標的方式則在一定程度上彌補了這些缺陷，同時又能夠相對較充分地發揮招標的優勢。以公開招標方式入圍、邀請招標確定中標結果的組合式做法，在提高效率、降低價格的同時也確保了采購質量。

同時，該負責人還表示，在實踐操作中，他們還會根據項目需求與供應商的變化進行必要的補充入圍，以確保有效競爭。該地從2010年便開始采用這種組合式采購方式。

“其實，這很類似協議供貨的做法，先入圍，然后通過競爭產生最后的中標成交供應商。不過協議供貨一般通過詢價，而它是采用邀請招標。”某省一位不愿透漏姓名的政府采購人士認為，從程序上看，這種做法在一定程度上體現了效率和公平的結合，雖然后面的邀請招標是否可以經過幾輪報價，值得商榷，但不能否認，這是一種通過競爭而且主要是價格競爭產生的結果。

“如果這種兩種采購方式結合的做法，其出發點是為了采購到物美價廉的東西，我認為可以進行有益的嘗試和探索。”眾鑫律師事務所長期接觸政府采購的法律專家張雷鋒這樣看待這種結合的采購方式。

然而，也有不少地方的政府采購從業人員認為，這種組合式的采購方式在操作中缺少有力的法律依據。

疑惑：法律適用性

“這種新型的組合式的做法，有失公平。”寧夏回族自治區財政廳政府采購管理處相關負責人認為，任何一個游戲只能有一個游戲規則，而且游戲規則是提前約定好的，有明確的法律依據，不能在一個游戲中同時采用多種游戲規則。某地采用的這種做法，從當前政府采購的執行法律法規來看，有違反法定程序的嫌疑，而且容易引發暗箱操作的猜疑。

“‘公開招標+邀請招標’的方式，且不論結果如何，單從采購方式的適用條件來看，也有欠妥之處。”內蒙古自治區赤峰市敖漢旗政府采購中心相關人士認為，《政府采購法》第29條規定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用邀請招標方式采購：（一）具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；（二）采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。在該電梯項目中，采用邀請招標的方式并不符合法律規定的條件。

同時，該人士還提出，這種做法與法律相違背之處還在于邀請招標、多輪報價的操作。一般在政府采購的執行中，邀請招標與公開招標的操作要求是一樣的，即實行一次性報價。因此，無論是適用條件還是操作要求，都與《政府采購法》不相吻合。

浙江省政府采購中心相關人士也認為，從邀請招標的適用條件來看，很顯然一般的電梯采購項目并不符合，而且邀請招標在政府采購的實際操作上因條件要求嚴格也很少使用。同時，邀請招標是一次性報價，而該地的做法是多輪報價，明顯不符合邀請招標的實際操作要求，該地的操作中應該講是將邀請招標按競爭性談判的方式予以處理。作為政府采購的操作機構，該人士認為政府采購是要在法律的前提與框架下進行操作。

對于邀請招標、多輪報價的做法，某省不愿透漏姓名的政府采購人士認為，如果將邀請招標改為競爭性談判，那至少能夠符合法律上多輪報價的適用條件。

此外，內蒙古自治區赤峰市敖漢旗政府采購中心和浙江省政府采購中心的人士都認為，這種組合式的采購方式，也容易引起后續的質疑和投訴，為后期的政府采購環節埋下隱患。而且一旦發生質疑投訴，無論是操作機構還是監管部門都可能會站不住腳。

如何看待實踐中的創新

“創新的過程中總會碰到這樣那樣看似不合法、不合理的地方，但我認為，不應拘泥在細節，而是要抓住公平和效率主題，運用市場競爭機制和監督制約機制兩大機制。”某省政府采購人士認為，對于這種新做法可以再觀察，看看效果怎么樣，而不要先否定。但此種做法在實踐操作中的關鍵是要保證第一階段入圍的公平性和第二階段抽取的隨機性。

“適用法律不能太刻板、太拘泥于法律。”張雷鋒認為，只要這種創新或者說是嘗試的出發點是好的，而非出于私利，同時能夠保證過程的公開、公平和公正，實際所取得的結果也是好的，應該可以進行有益的嘗試。

此外，有業界人士認為，《政府采購法》從2003年實施以來，確實有一些地方需要根據實踐經驗進行有益地探索和完善，以便強化其對實踐的指導性。采取組合式采購方式到底可行與否，除了要討論其法律的適用性問題，還要看其操作過程中是否能夠有效體現和堅持政府采購的基本原則、是否有助于緩解當前政府采購執行中存在的問題。對待這種源于實踐中的嘗試和探索，應該以更高、更寬廣的視角來看待，為將來政府采購法律、法規的完善提供有益的參考。