“放管服”背景下健全政府采購監督管理機制的思考（上）

“放管服”背景下健全政府采購監督管理機制的思考（上）

■ 姜愛華 李镕辰

科學合理規范的監督管理機制是政府采購制度運行的重要保障。2018年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議中提出，“加快推進政府職能深刻轉變，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，放活微觀主體，創新和完善事中事后監管，提高政府效能。” “放管服”改革要求政府部門在簡政放權的同時加強監管體制的完善，但目前政府采購領域的監督管理機制仍然以事前監督為主，事中和事后監管較為薄弱，與“放管服”改革思路不盡一致，也無法為政府采購制度的優化發展提供堅實保障。因此，政府采購監督管理機制急需轉變監管思路，適應“放管服”改革下對政府采購實施全過程監管的需要。

政府采購監督管理機制相關法律規定

目前我國政府采購監管機制的法律依據是以《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）為主，以《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）為輔，《政府采購貨物和服務招標和投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購質疑投訴辦法》《政府采購信息公告管理辦法》等為補充的法律體系。

《政府采購法》第十三條規定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責；各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責”；且對政府采購監督管理部門的職責作出相關規定。也就是說，《政府采購法》將監管職責授予財政部門，并具體規定了其相應的職責。《政府采購法實施條例》第十三條規定，“采購代理機構應當建立完善的政府采購內部監督管理制度，具備開展采購業務所需的評審條件和設施”；第六十三條規定，“各級人民政府財政部門和其他有關部門應當加強對參加政府采購活動的供應商、采購代理機構、評審專家的監督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統一的信用信息平臺”；第六十五條規定，“審計機關、監察機關以及其他有關部門依法對政府采購活動實施監督，發現采購當事人有違法行為的，應當及時通報財政部門”。可見，實施條例拓展了政府采購監管的范圍，一方面要求采購代理機構建立內控機制，另一方面也強化了審計等部門的外部監督。

《政府采購貨物和服務招標投標辦法》第六條規定，“采購人應當按照行政事業單位內部控制規范要求，建立健全本單位政府采購內部控制制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等重點環節加強內部控制管理”；第八十二條規定，“財政部門應當依法履行政府采購監督管理職責”。該辦法強調了采購人內控機制建設。《政府采購非招標采購方式管理辦法》第四條規定，“達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準”。這一辦法對招標數額標準以上項目采用非招標采購方式的事前審批作了明確規定。

《政府采購質疑和投訴辦法》第三十五條規定，“財政部門應當建立投訴處理檔案管理制度，并配合有關部門依法進行的監督檢查”。該辦法強調了財政部門與其他部門在監督上的協調配合。《政府采購信息公告管理辦法》第五條規定，“縣級以上各級財政部門負責對政府采購信息公告活動進行監督、檢查和管理”，而省級以上財政部門則應指定并監督檢查公告政府采購信息的媒體。這一辦法強調了財政部門對信息公告的監督管理。

綜合來看，我國目前政府采購監管機制已經涵蓋了從相關當事人內控機制、財政部門內部監管到審計等部門的外部監督，囊括了事前、事中和事后監管等不同階段，對政府采購預算確定、采購方式運用、信息公告等分別作出了不同的監管規定。

當前我國政府采購監督管理機制存在的問題

隨著“放管服”改革的深入推進，對政府采購監督管理體制提出更高的要求。政府采購在減少政府干預、放權于市場、放權于采購人的同時，更加需要完善的法律體系，既要有“全過程”的監管體系，又要凸顯監管重點環節，避免尋租腐敗現象的發生。但是目前政府采購監督管理機制并沒有跟上“放管服”改革的步伐，相關法律規定仍需改進，監督管理體制也仍以事前監管為主，忽略了事中、事后監管的重要功效，難以發揮政府采購監督管理機制的真正作用，主要表現在以下方面：

第一，法律體系不夠完善。目前“放管服”改革已進入關鍵時期，進一步加大簡政放權的力度，政府如何在減少干預的同時確保政府采購活動有序進行，就需要完善的法律法規體系予以支撐，賦予各個參與主體明確的監督職責。通過對法律法規的梳理可以看出，盡管現行的政府采購法律體系中對監督管理職責進行了相關規定，但卻不夠明確與細化，無法緊跟“放管服”改革的步伐。首先，目前的監管法律體系沒有明確采購各方主體的監督責任，僅依靠財政部門的監督，容易造成監督管理過程中的“缺位”，無法形成閉合監督管理鏈條。其次，政府采購監管法律體系沒有細化“全過程”監督管理鏈條細節，對預算編制到預算執行再到簽訂、履行合同，直至質疑投訴處理各個過程的監管規定不夠明確，不能為監督管理活動提供充分的法律依據。

第二，事前監管需改進。政府采購事前監管主要是指對在政府采購活動開始前的采購預算、采購計劃、采購方式以及采購代理機構的選擇等方面的審批管理。一方面我國目前政府采購預算監管乏力，但另一方面政府采購事前審批事項過多，不能完全適應“放管服”改革對“放”的要求。主要體現兩方面：一是預算編制不夠合理。預算編制不合理的實質是采購需求確定不合理的問題。眾所周知，明確的采購需求是進行政府采購活動的首要因素，而政府采購預算的編制則是明確采購需求的關鍵環節。政府采購預算應保證其完整性與嚴肅性，以實現“物有所值”的政府采購。但是，由于相關政府部門的預算意識不強，編制的政府采購預算缺乏充分的依據，從而導致政府采購活動的資金約束力減弱，不利于政府采購監督管理機制的發揮。一方面，編制預算人員缺乏足夠的責任意識與專業素養，對預算的認知不足；另一方面，相關監督機構中對預算編制的監督力度不足，從而導致采購人在編制政府采購預算時，對采購項目的相關信息缺乏足夠的實地考察了解，無法確定真實的采購成本，一味地追求價格最低而忽視采購項目的質量，盲目確定預算金額，使得采購過程中頻繁發生調整預算的現象。這既不能實現“物有所值”的政府采購管理目標，大大降低政府采購預算的有效性與嚴肅性，也損害了政府采購監督機制的完整性。沒有合理有效的政府采購預算，財政部門、紀檢、審計部門在進行內、外部監督時也就沒有了充分的監督依據，監督過程也只能關注采購活動的合法性與合規性方面，觸及不到實質性的內容，監督也便失去了其原有的意義。并且在中央以及各地的政府采購相關網站中，也沒有涉及到采購人編制預算方面的問題反映。二是，事前審批事項過多。采購事前審批事項過多，主要體現在：公開招標數額標準和采購限額標準仍較低、集中采購目錄規定范圍過寬以及對采購方式的審批過多，不能適應“放管服”改革的需要，也不能適應全面預算績效管理中對采購人（預算主體）放權的需要。

“放管服”改革的目的是激發市場主體活力，減少政府部門的干預，提升政府部門治理能力和水平。當前政府采購公開招標數額標準仍然較低，這就意味著，公開招標方式使用的頻次會比較多，而公開招標周期長、相對效率低，特別是，公開招標容易走向“價格過低”的誤區，不利于滿足采購人的個性化需求，不利于改進政府采購效能。并且，與我國工程采購的公開招標數額標準相比，貨物和服務的標準明顯偏低。 同時，我國政府采購集中采購模式采取的是集中采購目錄和限額標準制，即，列入集中采購目錄以內和采購限額標準以上的采購對象，均應委托給集中采購機構進行采購，這樣一來，如果集中采購目錄過寬、限額標準過低，集中采購機構代理的份額就過高，而社會上的代理機構能夠代理的范圍就相對有限，顯然，這與簡政放權、激發代理機構活力是相矛盾的。特別是在2014年我國全面放開政府采購代理機構準入后，如果不對集中采購目錄和限額標準的限制進行調整，社會代理機構實質上能夠代理的范圍更是相對較小。此外，由于我國政府采購相關法律規定，達到公開招標數額標準而不采用公開招標的，都要經過財政部門審批，實際中經常出現不適合用公開招標的情形或者招標后供應商不足三家的情況，這些情況都要重新經過財政部門審批才能更改為其他方式，大大折損了政府采購的效率。

第三，事中監管需全面。政府采購過程的主體分為采購人、采購代理機構、評審專家與供應商，且每一主體都是政府采購監督管理鏈條上的重要組成部分，不僅要依法遵循相關法律規定，接受相關政府部門的監督，而且也要承擔主體責任，進行相互監督。但目前各主體責任不夠明確，監督意識也不夠強烈，在監督不夠全面的情況下，各主體容易尋求自身利益最大化，進而滋生腐敗現象，浪費財政資源。首先，對采購代理機構監督不夠全面。近年來采購代理機構數量出現大幅度上升，財政部門對代理機構的監管仍需加強，即要遵循“放”后要“管”的思路。其次，采購代理機構作為很多采購的具體承辦者，負責采購活動特別是招標投標活動，其在制作招標文件方面具有一定的“靈活”權利，因此，監管力度不夠使得代理機構與供應商之間容易發生暗箱操作，有的通過設定不公平條件對其他供應商實行歧視待遇，不利于政府采購公開招投標的公平性與公正性。再其次，對評審專家的監督不夠全面。財政監督管理部門對評審專家是否是獨立于其他主體、以及評審專家的評審意見是否公平、是否具有政策性等方面的監督管理力度不夠。最后，對供應商的監督不夠全面。目前監督部門的重點側重于供應商的資質方面，但是供應商履約能力、提供產品和服務的質量等方面的監管不足，無法確保實現采購的效率性和有效性。

第四，事后監管需強化。政府采購事后監管主要表現在政府采購合同履行過程中的監管。目前這一環節存在的問題主要表現在對供應商履約驗收監管不力，以及信息公開仍需進一步加強。首先，供應商履約情況好壞決定了政府采購的最終效果。當前供應商履約中存在不少問題，如供應商不誠信、低價中標后“以次充好”，而采購人也拿供應商沒辦法，這從政府采購質疑投訴案中少有采購人提出質疑投訴窺見一斑。同時，政府采購監管需要透明化的信息公開及反饋機制。雖然目前政府采購活動實現了一定的電子化平臺監管，且中國政府采購網就監督檢查結果、質疑和投訴處理結果以及政府采購嚴重違法失信行為記錄名單等信息進行公示，各地方政府也會從市級和區級兩個層面進行此類監督信息的公示，以幫助審計部門、社會公眾等外部監督主體了解具體情況，但政府采購監管中的信息公開工作但仍存在一些不足。首先，各地信息公開度不統一。就質疑和投訴處理公告方面，中國政府采購網的公告時間期限較短，一般只能查詢最近的60條信息公告，稍前日期的公告無法查詢；而各地方政府采購網的公告時限有長有短，且規模并不統一，比如東部某省2018年全年省市區就463條質疑投訴處理結果進行公告，而華北某省2018年共公示163條信息公告，數量規模差異較大。另外又如，西北某省區級質疑投訴處理的公告時間期限明顯短于省級公告期限。其次，信息公開內容不完善。目前的質疑投訴處理公告模板包含相關當事人、相關事項、調查結果以及處理結果等內容，僅反映當前存在的問題，但問題何時解決、如何解決以及解決效果如何，均不得而知。最后，當前政府采購監督檢查結果公開不夠及時、應用不夠及時，不僅不利于政府采購外部監督機制的良好運行，更不利于政府采購制度的優化。

（作者單位：中央財經大學，本文未完待續，下篇于2020年8月28日三版刊發，敬請關注）

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