淺探我國如何開展政府采購績效評價（一）

【聚焦·政府采購績效評價】

編者按：如何開展政府采購績效評價工作是政府采購從業(yè)人員目前普遍關(guān)心的問題。本報特開設(shè)專題，以國內(nèi)外政府采購績效評價的理論與實踐操作為基礎(chǔ)，分別從政府采購績效評價的含義、我國政府采購績效評價的現(xiàn)狀、政府采購績效評價的目標等六個方面進行介紹與分析，敬請關(guān)注。

淺探我國如何開展政府采購績效評價（一）

■ 本報記者 昝妍

自2003 年實施《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）以來，我國政府采購制度不斷完善，政府采購規(guī)模逐年擴大，政府采購在取得巨大成績的同時，一些矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)。財政部2020年2月26日公開“財政部2020年立法工作安排”將政府采購法及其實施條例修訂列入其中。作為《政府采購法》修訂研究項目負責人于安認為，我國的政府采購應(yīng)逐步向績效導(dǎo)向的現(xiàn)代化新制度轉(zhuǎn)變。通過實行政府采購績效管理可以把政府采購“物有所值”的目標提升到制度高度。那么我國如何開展政府采購績效評價工作？

政府采購績效評價的含義

在探究何謂政府采購績效評價的含義之前，應(yīng)該先明晰什么是績效；什么是政府采購績效;什么是評價。

績效的內(nèi)涵。關(guān)于績效（英文，Performance），目前國內(nèi)外暫時沒有統(tǒng)一的表述。前國際貨幣基金組織財政發(fā)展部主任普雷姆詹德在其《公共支出》一書中對績效進行定義：績效既包含了效率、產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量，又包含了節(jié)約、效益和效率。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱，OECD）在《績效管理和評估》的報告中對績效也進行了定義：績效是實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它既包括從事該項活動的效率、經(jīng)濟性和效力，還包括活動實施主體對預(yù)定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意度。美國德克薩斯大學泰勒分校商業(yè)和技術(shù)學院人力資源開發(fā)教授理查德·斯旺森在《績效分析與改進》一書中表述，績效就是一個系統(tǒng)所生產(chǎn)的被認為有價值的以產(chǎn)品或服務(wù)形式表現(xiàn)的產(chǎn)出。產(chǎn)品和（或）服務(wù)被認為是通過績效單位來實際完成的。衡量產(chǎn)品和（或）服務(wù)的績效單位的典型生產(chǎn)指標包括：數(shù)量、時間和質(zhì)量。中央財經(jīng)大學副校長馬海濤認為，績效的內(nèi)涵包括，投入是否滿足經(jīng)濟性要求，運作是否合規(guī)和合理，行為的結(jié)果是否達到預(yù)期的目標，產(chǎn)出與投入相比是否有效率；按照預(yù)期目標所涉及的范圍，績效的內(nèi)涵包括經(jīng)濟績效和社會績效；按照績效評價所針對的客體，績效的內(nèi)涵包括行政績效和業(yè)務(wù)績效。從上述定義看，學者們對績效的定義存在差異，但核心概念上還有一致性意見，即績效是實施一項活動基于預(yù)期目標的有效性（也可看作有價值的）。

政府采購績效的內(nèi)涵。南京審計學院副校長、經(jīng)濟學博士裴育將政府采購績效定義為，政府采購產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對比關(guān)系，政府采購績效管理是對政府采購效率進行的綜合評價，既要對政府采購行為本身效率進行評價，也要對政府采購效果進行評價，政府采購績效管理是從整體上對政府采購活動進行評價。馬海濤認為，政府采購績效內(nèi)涵有狹義和廣義之分。狹義的政府采購績效是指一般意義上的經(jīng)濟績效，即費用與效用的比較，采購成本與財政資金節(jié)約額之間的對比關(guān)系。廣義的政府采購績效包括政府采購的內(nèi)在績效和外在績效：內(nèi)在績效是指市場部門內(nèi)部的績效，產(chǎn)生這種績效的主要是私人產(chǎn)品，其主要部分即經(jīng)濟績效，這種績效由于以利潤的形式表現(xiàn)出來，因此可以直接用貨幣來衡量；外在績效即市場部門之外的績效，產(chǎn)生這種績效的主要是公共產(chǎn)品，所產(chǎn)生的效益除了經(jīng)濟效益以外，還包括了政治績效和社會績效，這種績效一部分能用貨幣直接衡量，但大部分卻難以甚至不能用貨幣直接來衡量，只能用定型的方法來加以評價。另外，他還表示，政府采購的公共性決定了政府采購績效應(yīng)界定在廣義范圍。

評價的定義。中央財經(jīng)大學財政學院教授姜愛華指出，所謂評價，是指未達到一定的目的，運用特定的指標、設(shè)定的標準和規(guī)定的方法，對事物發(fā)展結(jié)果所處的狀態(tài)或水平進行分析判斷的盡量或表達的過程。換句話說，評價就是通過對比較分析做出全面判斷的過程。

政府采購績效評價的含義。在明確了績效、政府采購績效、評價的基礎(chǔ)上，不難得出政府采購績效評價的定義。姜愛華認為，政府采購績效評價是指運用科學、規(guī)范的績效評價方法，比照統(tǒng)一的評價標準，按照績效的原則，對政府采購活動及其效果進行的科學、客觀、公正的衡量和評判。

我國政府采購績效評價開展情況

總的來說，近年來我國從中央到地方在政府采購績效評價方面都做了探索，也取得一些成績。分別體現(xiàn)在制度建設(shè)和措施落實兩方面。

制度建設(shè)方面。第一，中央層面有關(guān)制度逐步完善。2011年，財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），其中明確了財政支出績效評價的定義、績效評價的主體、績效評價遵循的原則、績效評價主要依據(jù)以及績效評價的基本內(nèi)容等。政府采購做為財政支出的重要組成部分，在政府采購績效管理相關(guān)規(guī)定出臺之前，政府采購績效評價工作以《暫行辦法》為制度基礎(chǔ)。2013年，財政部印發(fā)了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》的通知，明確了共性指標框架包括項目支出、部門整體支出和財政預(yù)算三個層面。其中政府采購績效評價則屬于項目支出績效評價范圍。2014年，財政部印發(fā)了《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題》的通知，其中明確，按照全過程預(yù)算績效管理制度要求，加強服務(wù)項目政府采購績效評價，對項目的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進行綜合客觀評價。對于服務(wù)項目驗收或者績效評價結(jié)果優(yōu)秀的供應(yīng)商，在同類項目的采購中同等條件下可以優(yōu)先考慮。2018年11月8日，財政部印發(fā)了關(guān)于貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的通知，對全面實施預(yù)算績效管理提出具體要求。第二，地方層面相關(guān)政策緊密跟進。2011年江蘇省鎮(zhèn)江市在全省范圍內(nèi)首先探索并制定了《政府采購績效評價工作辦法（試行）》。辦法指出，通過組建由各有關(guān)部門成員組成的政府采購績效評價小組，并邀請相關(guān)方面專業(yè)人士和供應(yīng)商參與，從政府貨物類采購開始試點，并向工程類、服務(wù)類擴展，力求完善政府采購工作，提高工作績效，降低政府采購資金成本，提高資金節(jié)約率。2013年，山東省財政廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強政府采購績效管理的意見》。意見強調(diào)，要研究探討政府采購績效評價制度，采取定性評價與定量評價相結(jié)合，對政府采購各當事人執(zhí)行采購的結(jié)果、效果進行評價，并將績效評價結(jié)果運用到業(yè)務(wù)管理中，進一步推進政府采購工作，為全省財政績效管理工作做出應(yīng)有的貢獻。但文件中沒有明確如何具體進行政府采購績效管理。2014年，河北省財政廳出臺了《河北省省級政府采購項目績效評價管理辦法(試行)》。辦法詳細規(guī)定了政府采購績效評價的原則、標準、財政部門的職責以及評價工作的執(zhí)行。2015年，四川省財政廳印發(fā)了《四川省政府采購執(zhí)行情況績效評價管理暫行辦法》。按照公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源，不同方式的采購項目分別制定了績效評價表。以公開招標為例，績效評價因素包括：采購實施計劃、采購代理機構(gòu)的選擇、招標文件、招標時限、信息發(fā)布、資格預(yù)審、評標委員會、開評標、中標、政府采購合同、檔案、采購價格、政府采購執(zhí)行情況滿意度、政府采購成功率等23項內(nèi)容。評價既包括非量化方式合格與否進行評價，也包括扣分制量化，采用扣分制評分方法。2017年，遼寧省財政廳印發(fā)《遼寧省省本級政府采購工作績效考核辦法（試行）的通知》。通知對政府采購績考核的內(nèi)容、方法；結(jié)果運用等做了詳細的規(guī)定。

措施落實方面。我國現(xiàn)階段現(xiàn)在頂層設(shè)計上對如何構(gòu)建政府采購績效評價體系還沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定。據(jù)記者不完全統(tǒng)計，地方層面展開政府采購績效評價工作的主要是河北、四川、遼寧三省。

記者通過對比發(fā)現(xiàn)上述三個省份政府采購績效評價工作開展比較早，各省根據(jù)實際情況也有各自的工作方案。三省份的方案既有相同點也有不同點。相同點是方案內(nèi)容都比較具體，對政府采購績效評價的原則、方法、方式、結(jié)果運用都做了詳細規(guī)定。不同點大致分為六點：第一，關(guān)于政府采購績效評價的原則不完全相同。河北省是依法實施、客觀公正、結(jié)果導(dǎo)向、物有所值四項；四川省是客觀公正、科學規(guī)范、公開透明三項；遼寧省是依法實施、客觀公正、信息公開三項。第二，政府采購績效評價的方式不同。河北省政府采購績效評價方式選擇的是省直部門自我評價、省財政廳重點再評價、第三方評價相結(jié)合；四川省由各級財政部門通過政府購買的方式委托第三方機構(gòu)分別對采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、政府采購評審專家進行評價；遼寧省是由省財政廳負責對省直單位政府采購工作進行績效考核，包括制定績效考核管理辦法、設(shè)立績效考核指標體系、建設(shè)績效考核管理信息系統(tǒng)、依據(jù)績效考核情況，確定績效考核結(jié)果的使用。第三，政府采購績效評價的主客體不同。由于三省份政府采購績效評價的方式不同直接導(dǎo)致評價的主客體也有差異。河北省政府采購績效評價中省財政部門是主體、省直部門是客體（省直部門是先自評）；四川省政府采購績效評價中各級財政部門是主體，客體包括采購人、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、政府采購評審專家四類；遼寧省政府采購績效評價中省財政部門是評價主體，客體是省直單位（與河北省不同，遼寧省直單位不需自評）。第四，政府采購績效評價方法不同。河北省采用成本-效益法、社會功能分析法、因素分析法和最低費用選擇法相結(jié)合的方法；四川省采用采用定性評價和定量評價、全面評價和抽查評價相結(jié)合的方法；遼寧省是通過績效考核管理信息系統(tǒng)對經(jīng)過量化的考核指標自動打分。第五，對政府采購績效評價結(jié)果運用不同。河北省將績效評價結(jié)果反饋情況作為改進政府采購管理和編制下一年度政府采購預(yù)算的重要依據(jù)；四川省各級政府采購執(zhí)行情況績效評價結(jié)果作為財政部門開展政府采購監(jiān)督管理工作的重要依據(jù)，也可作為采購人選擇政府采購社會代理機構(gòu)、有關(guān)部門單位編制批復(fù)政府采購預(yù)算的參考依據(jù)；遼寧省對績效評價結(jié)果好壞分別進行表揚或批評，對于評價結(jié)果比較差的單位責令整改。第六，對政府采購績效評價結(jié)果公開有差異。四川規(guī)定政府采購績效評價的結(jié)果在四川省政府采購網(wǎng)向社會公示（具體時間沒有明確）；遼寧省規(guī)定每年定期在遼寧政府采購網(wǎng)上公布；河北省沒有詳細說明。

（本文未完待續(xù)，下篇于9月1日三版刊登））

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