淺探我國如何開展政府采購績效評價（一）

【聚焦·政府采購績效評價】

編者按：如何開展政府采購績效評價工作是政府采購從業人員目前普遍關心的問題。本報特開設專題，以國內外政府采購績效評價的理論與實踐操作為基礎，分別從政府采購績效評價的含義、我國政府采購績效評價的現狀、政府采購績效評價的目標等六個方面進行介紹與分析，敬請關注。

淺探我國如何開展政府采購績效評價（一）

■ 本報記者 昝妍

自2003 年實施《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）以來，我國政府采購制度不斷完善，政府采購規模逐年擴大，政府采購在取得巨大成績的同時，一些矛盾和問題也逐漸顯現。財政部2020年2月26日公開“財政部2020年立法工作安排”將政府采購法及其實施條例修訂列入其中。作為《政府采購法》修訂研究項目負責人于安認為，我國的政府采購應逐步向績效導向的現代化新制度轉變。通過實行政府采購績效管理可以把政府采購“物有所值”的目標提升到制度高度。那么我國如何開展政府采購績效評價工作？

政府采購績效評價的含義

在探究何謂政府采購績效評價的含義之前，應該先明晰什么是績效；什么是政府采購績效;什么是評價。

績效的內涵。關于績效（英文，Performance），目前國內外暫時沒有統一的表述。前國際貨幣基金組織財政發展部主任普雷姆詹德在其《公共支出》一書中對績效進行定義：績效既包含了效率、產品、服務質量及數量機構所作的貢獻與質量，又包含了節約、效益和效率。經濟合作與發展組織（簡稱，OECD）在《績效管理和評估》的報告中對績效也進行了定義：績效是實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它既包括從事該項活動的效率、經濟性和效力，還包括活動實施主體對預定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意度。美國德克薩斯大學泰勒分校商業和技術學院人力資源開發教授理查德·斯旺森在《績效分析與改進》一書中表述，績效就是一個系統所生產的被認為有價值的以產品或服務形式表現的產出。產品和（或）服務被認為是通過績效單位來實際完成的。衡量產品和（或）服務的績效單位的典型生產指標包括：數量、時間和質量。中央財經大學副校長馬海濤認為，績效的內涵包括，投入是否滿足經濟性要求，運作是否合規和合理，行為的結果是否達到預期的目標，產出與投入相比是否有效率；按照預期目標所涉及的范圍，績效的內涵包括經濟績效和社會績效；按照績效評價所針對的客體，績效的內涵包括行政績效和業務績效。從上述定義看，學者們對績效的定義存在差異，但核心概念上還有一致性意見，即績效是實施一項活動基于預期目標的有效性（也可看作有價值的）。

政府采購績效的內涵。南京審計學院副校長、經濟學博士裴育將政府采購績效定義為，政府采購產出與相應的投入之間的對比關系，政府采購績效管理是對政府采購效率進行的綜合評價，既要對政府采購行為本身效率進行評價，也要對政府采購效果進行評價，政府采購績效管理是從整體上對政府采購活動進行評價。馬海濤認為，政府采購績效內涵有狹義和廣義之分。狹義的政府采購績效是指一般意義上的經濟績效，即費用與效用的比較，采購成本與財政資金節約額之間的對比關系。廣義的政府采購績效包括政府采購的內在績效和外在績效：內在績效是指市場部門內部的績效，產生這種績效的主要是私人產品，其主要部分即經濟績效，這種績效由于以利潤的形式表現出來，因此可以直接用貨幣來衡量；外在績效即市場部門之外的績效，產生這種績效的主要是公共產品，所產生的效益除了經濟效益以外，還包括了政治績效和社會績效，這種績效一部分能用貨幣直接衡量，但大部分卻難以甚至不能用貨幣直接來衡量，只能用定型的方法來加以評價。另外，他還表示，政府采購的公共性決定了政府采購績效應界定在廣義范圍。

評價的定義。中央財經大學財政學院教授姜愛華指出，所謂評價，是指未達到一定的目的，運用特定的指標、設定的標準和規定的方法，對事物發展結果所處的狀態或水平進行分析判斷的盡量或表達的過程。換句話說，評價就是通過對比較分析做出全面判斷的過程。

政府采購績效評價的含義。在明確了績效、政府采購績效、評價的基礎上，不難得出政府采購績效評價的定義。姜愛華認為，政府采購績效評價是指運用科學、規范的績效評價方法，比照統一的評價標準，按照績效的原則，對政府采購活動及其效果進行的科學、客觀、公正的衡量和評判。

我國政府采購績效評價開展情況

總的來說，近年來我國從中央到地方在政府采購績效評價方面都做了探索，也取得一些成績。分別體現在制度建設和措施落實兩方面。

制度建設方面。第一，中央層面有關制度逐步完善。2011年，財政部印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），其中明確了財政支出績效評價的定義、績效評價的主體、績效評價遵循的原則、績效評價主要依據以及績效評價的基本內容等。政府采購做為財政支出的重要組成部分，在政府采購績效管理相關規定出臺之前，政府采購績效評價工作以《暫行辦法》為制度基礎。2013年，財政部印發了《預算績效評價共性指標體系框架》的通知，明確了共性指標框架包括項目支出、部門整體支出和財政預算三個層面。其中政府采購績效評價則屬于項目支出績效評價范圍。2014年，財政部印發了《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題》的通知，其中明確，按照全過程預算績效管理制度要求，加強服務項目政府采購績效評價，對項目的資金節約、政策效能、透明程度以及專業化水平進行綜合客觀評價。對于服務項目驗收或者績效評價結果優秀的供應商，在同類項目的采購中同等條件下可以優先考慮。2018年11月8日，財政部印發了關于貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知，對全面實施預算績效管理提出具體要求。第二，地方層面相關政策緊密跟進。2011年江蘇省鎮江市在全省范圍內首先探索并制定了《政府采購績效評價工作辦法（試行）》。辦法指出，通過組建由各有關部門成員組成的政府采購績效評價小組，并邀請相關方面專業人士和供應商參與，從政府貨物類采購開始試點，并向工程類、服務類擴展，力求完善政府采購工作，提高工作績效，降低政府采購資金成本，提高資金節約率。2013年，山東省財政廳印發了《關于進一步加強政府采購績效管理的意見》。意見強調，要研究探討政府采購績效評價制度，采取定性評價與定量評價相結合，對政府采購各當事人執行采購的結果、效果進行評價，并將績效評價結果運用到業務管理中，進一步推進政府采購工作，為全省財政績效管理工作做出應有的貢獻。但文件中沒有明確如何具體進行政府采購績效管理。2014年，河北省財政廳出臺了《河北省省級政府采購項目績效評價管理辦法(試行)》。辦法詳細規定了政府采購績效評價的原則、標準、財政部門的職責以及評價工作的執行。2015年，四川省財政廳印發了《四川省政府采購執行情況績效評價管理暫行辦法》。按照公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源，不同方式的采購項目分別制定了績效評價表。以公開招標為例，績效評價因素包括：采購實施計劃、采購代理機構的選擇、招標文件、招標時限、信息發布、資格預審、評標委員會、開評標、中標、政府采購合同、檔案、采購價格、政府采購執行情況滿意度、政府采購成功率等23項內容。評價既包括非量化方式合格與否進行評價，也包括扣分制量化，采用扣分制評分方法。2017年，遼寧省財政廳印發《遼寧省省本級政府采購工作績效考核辦法（試行）的通知》。通知對政府采購績考核的內容、方法；結果運用等做了詳細的規定。

措施落實方面。我國現階段現在頂層設計上對如何構建政府采購績效評價體系還沒有明確統一的規定。據記者不完全統計，地方層面展開政府采購績效評價工作的主要是河北、四川、遼寧三省。

記者通過對比發現上述三個省份政府采購績效評價工作開展比較早，各省根據實際情況也有各自的工作方案。三省份的方案既有相同點也有不同點。相同點是方案內容都比較具體，對政府采購績效評價的原則、方法、方式、結果運用都做了詳細規定。不同點大致分為六點：第一，關于政府采購績效評價的原則不完全相同。河北省是依法實施、客觀公正、結果導向、物有所值四項；四川省是客觀公正、科學規范、公開透明三項；遼寧省是依法實施、客觀公正、信息公開三項。第二，政府采購績效評價的方式不同。河北省政府采購績效評價方式選擇的是省直部門自我評價、省財政廳重點再評價、第三方評價相結合；四川省由各級財政部門通過政府購買的方式委托第三方機構分別對采購人、采購代理機構、供應商、政府采購評審專家進行評價；遼寧省是由省財政廳負責對省直單位政府采購工作進行績效考核，包括制定績效考核管理辦法、設立績效考核指標體系、建設績效考核管理信息系統、依據績效考核情況，確定績效考核結果的使用。第三，政府采購績效評價的主客體不同。由于三省份政府采購績效評價的方式不同直接導致評價的主客體也有差異。河北省政府采購績效評價中省財政部門是主體、省直部門是客體（省直部門是先自評）；四川省政府采購績效評價中各級財政部門是主體，客體包括采購人、采購代理機構、供應商、政府采購評審專家四類；遼寧省政府采購績效評價中省財政部門是評價主體，客體是省直單位（與河北省不同，遼寧省直單位不需自評）。第四，政府采購績效評價方法不同。河北省采用成本-效益法、社會功能分析法、因素分析法和最低費用選擇法相結合的方法；四川省采用采用定性評價和定量評價、全面評價和抽查評價相結合的方法；遼寧省是通過績效考核管理信息系統對經過量化的考核指標自動打分。第五，對政府采購績效評價結果運用不同。河北省將績效評價結果反饋情況作為改進政府采購管理和編制下一年度政府采購預算的重要依據；四川省各級政府采購執行情況績效評價結果作為財政部門開展政府采購監督管理工作的重要依據，也可作為采購人選擇政府采購社會代理機構、有關部門單位編制批復政府采購預算的參考依據；遼寧省對績效評價結果好壞分別進行表揚或批評，對于評價結果比較差的單位責令整改。第六，對政府采購績效評價結果公開有差異。四川規定政府采購績效評價的結果在四川省政府采購網向社會公示（具體時間沒有明確）；遼寧省規定每年定期在遼寧政府采購網上公布；河北省沒有詳細說明。

（本文未完待續，下篇于9月1日三版刊登））

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