英國政府購買服務全過程績效管理全景圖（上）

【他山之石】

英國政府購買服務全過程績效管理全景圖（上）

■ 姜愛華 曹穎

英國是最早開展政府購買服務實踐的國家之一。英國政府購買服務改革始終堅持績效導向。推行改革之初，強調政府購買服務相對政府自身提供的績效優勢；在后期的改革中，則不斷提升政府購買服務的自身績效。尤其是2019年以來的政府購買服務改革，更是體現了全過程績效管理的理念，對政府購買服務全生命周期內各個階段的改革重點進行規定和說明，提出了事前績效管理的具體措施，并將“物有所值”思想貫穿采購始終。

本文從準備、購買和實施三個階段簡述英國特蕾莎政府時期政府購買服務改革的全過程績效管理思想。在當前進行全面績效預算管理、政府購買服務逐漸規范的大背景下，英國本次改革對我國在市場競爭能力評估、購買決策成本效益分析、公開招標擇優標準、配置服務項目風險、服務項目合同管理和績效評價結果應用等方面具有重要借鑒意義。

準備階段改革措施

第一步是對市場健康及能力評估。準備階段績效管理始于市場質量評估，其思路為對所有的外包項目進行市場健康狀況和能力評估。

改革措施主要包括對市場集中度的測度和對重點供應商的監測。前者包括：研究不同行業的進入壁壘，計算赫芬達爾—赫希曼指數（編者注：該指數是一種測量產業集中度的綜合指數。它是一個行業中各市場競爭主體所占行業總收入或總資產百分比的平方和，用來計量市場份額的變化，即市場中廠商規模的離散度）和入圍的前三位供應商占市場總份額的比例等。后者包括繪制主要供應商市場份額的趨勢圖，計算廠商的中標率（即中標合同數目與投標合同數目的比值），政府采購收入率（即一段時間內政府采購收入占廠商總收入的比值）等。

第二步是自制或購買比較評估。在市場評估的基礎之上，績效管理要求提高政府決策的合理性，對服務的自制或者購買進行比較研究。自制或購買的總體原則是在發揮政府職能的同時注重提高經濟效率，決策應該建立在最佳服務和性價比上。

改革主要措施為全面評估政府自制的成本、效益、風險和對經濟、人力、技術等方面的影響；比較外包（即購買）項目的合同費用和包括合同管理在內的非合同成本對于政府購買服務的成本收益分析，英國以《中央政府評估指南》（以下簡稱《指南》）為主，以《外包手冊》及其附屬文件中的原則性質為輔。《指南》的第六章顯示了圖1中政府自制或者購買流程。

購買階段改革措施

第一步，設計公開招標評價指標。英國規定，在對外包項目進行公開招標時，應設計合理的評價指標對潛在供應商項目進行評價，并將其作為項目績效的內容向社會公開。公開招標評價指標的設定應全面科學。一方面，應多方考慮以避免公開招標時低價搶標：一是評估模型是否考慮了全周期成本；二是成本/質量比是否顯示出質量優勢；三是評分方法是否考慮了社會、經濟和環境效益；四是是否根據成本模型設定價格閾值，低于該閾值的投標或低于所有投標平均值10%以上的異常低價投標將接受進一步調查；另一方面，在評標和授予合同時注重多目標管理：運用平衡積分卡設計評估標準，促進政府購買服務實現環境保護、節約資源、促進創新、就業和社會公平等目標。

第二步，進行風險分配。購買階段績效管理的另一個改革重點是完善政府購買服務的風險分配機制。英國提出將加大關于風險分配的審查力度，以確保相關信息真實準確。一是通過研究市場的性質、風險事件記錄和從相關項目獲得的經驗來識別風險；二是基于過去的經驗來評估事件發生的可能性以及可能產生的影響，從而量化風險；三是通過編制風險分配矩陣，考慮供應商或政府哪一方最適合管理風險，或者聯合管理風險。

實施階段改革措施

實施階段的績效管理改革重點在于強調合同執行中應注重激勵手段，以保證合同執行過程中的物有所值，強調將公眾滿意度作為衡量項目效果的重要指標。此外，英國政府注重對績效評價結果的應用。在英國布萊爾政府的公共服務改革時期特別強調績效的評估和改進，要求中央和地方各政府部門每年都要發布“公共服務協議”（Public Service Agreement，簡稱PSA），明確服務目的、對象、業績目標及責任。對“公共服務協議”的審查結果中表明連續幾年績效顯著的地方政府，中央政府可適當增加其可支配財政資金，擴大地方自治權。2010年后，英國政府改為制定“業務計劃”（Business Plan，簡稱BP），制定了更為具體和詳細的績效考核指標，并通過財政部進行公開。總體而言，績效評估結果主要有兩大應用：一是將服務項目績效結果應用于下期決策，為相同或相似服務的提供積累經驗和提供數據；二是通過績效評估結果考察政府行為是否規范有效，增強政府部門責任感。

由此可見，英國將政府購買服務劃分為三個重要階段，并在每個階段注入了績效管理理念，形成了政府購買服務全過程績效管理。在計劃準備階段側重于事前評估，通過對市場健康和能力評估以及自制或者購買比較評估，確認政府購買服務績效高于政府自制；在購買階段，注重對公開招標方式的評價和風險分配機制的構建，確保通過公開招標實現多重目標和風險適當分配；在實施階段，著重加強合同管理，最終實現政府購買服務物有所值、公眾滿意的目標。

（未完待續，下篇于9月25號三版刊登。作者單位：中央財經大學）

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