英國政府購買服務全過程績效管理全景圖（下）

【他山之石】

英國政府購買服務全過程績效管理全景圖（下）

■ 姜愛華 曹穎

2018年9月，中共中央國務院印發《關于全面實施績效預算管理的意見》，要求加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。政府購買服務是全面實施績效管理的一項重要改革舉措，其本身也需要加強績效管理。財政部2020年1月發布的《政府購買服務管理辦法》，將“預算約束”“講求績效原則”列入政府購買服務應當遵循的基本原則，提出政府購買服務項目績效管理包含事前績效評估、事中績效評價、第三方評估、績效執行監控以及績效評價結果應用。因此，下一步，可以借鑒英國最新改革經驗，更好地推進我國政府購買服務績效管理。

重視市場競爭能力評估

當前我國在特定領域政府購買服務行為中存在一定的壟斷現象甚至存在地方保護主義傾向，公共服務績效管理意識有待增強，其原因主要是對市場競爭水平評估不到位和政府購買服務市場承接主體發育不足。

為提高市場競爭質量，提高服務項目績效管理水平，應重視政府購買服務的準備階段，對政府購買服務項目進行市場健康和能力評估。若市場競爭水平較低，應當慎重考慮項目外包。監測供應商情況。密切關注存在壟斷趨勢或圍標串標可能性的供應商，在采購之前采取措施。政府可采取一些措施促進市場競爭，包括但不限于：一是提高信息透明度，擴大政府需求信息的接受范圍；二是加強合同設計，激勵供應商在合同授予之后物有所值。

我國政府購買服務市場承接主體發育不足主要體現在企業能力有限和社會組織缺失。為提高市場競爭水平，建議：一擴大信息傳播范圍，提高信息透明度；二對于規模較大、競爭不充分的服務項目，可以適當考慮拆分。為促進社會組織發展，2016年12月財政部發布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，提出切實改善準入環境、加強分類指導和重點支持、完善采購環節管理和加強績效管理等。因此，建議，一方面應按照現代社會組織體制要求，推動完善社會組織法人治理結構和民主機制。引導社會組織按照章程開展活動，提高規范化水平。另一方面，“打鐵還需自身硬”，適當加大對社會組織的監督和懲罰力度。

加強購買決策的成本效益分析

成本效益分析是進行自制或購買決策的基礎。2018年11月，財政部《關于貫徹落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》指出，預算編制環節突出績效導向，對新出臺重大項目開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必備條件。這要求加強政府服務項目的自制或購買決策，進行成本效益分析。目前財政部出臺的績效評價指標對成本收益分析按照投入—過程—產出—效果四個維度展開，指標體系反映服務提供的狀況并且客觀地評價購買主體、服務對象，更加注重相關群體的滿意度。但總體而言定性評價指標較多，定量較少。

因此建議，我國政府購買服務事前績效管理成本效益分析可采取以下思路：成本方面，自制的成本主要體現在政府提供服務的機會成本，包括使用資產資源成本和勞動力成本。應評估對應資產和資源的最佳適應方案，計算員工基本工資、福利、津貼和退休金成本。購買的成本包括購買金額、服務費用等合同成本和事前評估費用、合同監督管理等非合同成本。收益方面，對于可以預測收益的項目，服務項目收益可以體現為生產力發展導致的工資水平提高和人力資本積累增加，還應考慮勞動力供應或需求產生的乘數作用。對于無法預測收益的項目，可以借鑒英國做法，衡量服務項目的影子價格，通過研究消費者在相似市場中的行為來推斷其商品的隱形價格，或采取主觀幸福感計算法，評估服務項目對人民幸福感的直接影響。指標的設定應力求精準簡潔并及時向社會公開。

改進公開招標的擇優標準

績效管理的重點在于績效目標管理。目前我國公開招標容易走向價格主導，多目標績效管理效果不顯著。為此，建議：一是注重成本/質量比，適當降低價格因素所占權重，允許供應商合理的利潤空間。二是設置價格閾值或低價比例。對異常低價的投標進行進一步調查，供應商需對低價進行說明。三是在評標和授予合同時注重多目標管理，可以運用平衡記分卡的方法，將服務質量、經濟效益、節能環保、促進創新等目標融入評價過程，構造合理簡潔的評價指標。注重對公眾滿意度的考察，多渠道、大范圍收集公眾對服務項目的反饋評價，借助信息技術建立實名制服務評價系統，定時發布服務信息，提高公眾話語權。

合理配置政府購買服務風險

合理配置風險是保證項目實施效果、提高財政資金安全性的重要措施，也關系到政府承擔的公共服務聲譽風險。當前政府購買服務存在公共性缺失、專業化能力不強、尋租腐敗的問題，以財政養奸商的現象屢見不鮮。風險管理要求降低服務項目失敗風險，避免供應商非法套用、騙取財政資金。

英國的經驗顯示確定轉移給供應商的風險水平是風險配置的關鍵，可以從兩方面進行考量：一是確定政府在提供服務方面保留的控制水平。二是風險外包比例應與供應商承擔風險的能力與準備程度相關。政府應遵循“風險應由最有能力者承擔”的原則，確定風險最優承擔方案或者共同承擔方案。

因此，建議我國政府通過合同外包的方式可以將風險轉移給供應商。另外，為完善風險管理制度，應加強風險控制的外部制度建設：供應商數據庫建設，對不誠信、惡意騙取財政資金的供應商實行黑名單管理；完善相關法律法規，明確風險特征與責任分配制度；加大對違法供應商懲處力度等。更重要的是加強風險防控與風險分配的內部管理。

強化政府購買服務合同管理

從政府本身義務角度，政府作為合同主體，應履行包括信息提供、項目說明及按約定支付費用等自身義務，制定明確計劃，定期對政府義務履行情況進行檢查，建立明確的問責機制，避免因自身效率低下、疏漏錯誤導致項目延期或失敗。

從政府權利角度，政府有權利要求供應商完成約定項目并對其進行監督。政府應了解供應商的收益和成本，對供應商反饋信息進行實質性測試和控制測試，了解供應商反饋信息的真實性與可信性。定期抽查項目完成情況并與供應商進行溝通，可以根據政府需要或項目進展提出合理需求。特別應注重服務項目績效記錄，客觀準確反映項目績效水平，避免出現項目得分虛高、績效結果雷同等情況，增強項目結果的準確性和參考意義。

此外，政府制定合同監督計劃時應注重供應商激勵機制，通過政府自身宣傳效應提高供應商積極性，促進服務項目質量的提高。

注重對績效評價結果的應用

績效評價結果應用是績效管理的最終目標。我國政府購買項目績效評價結果采取評分和評價相結合的方式，主要分為優秀、良好、合格和不合格四個等級。績效評價結果的應用，一是體現在向采購人反饋結果，將本次采購數據為對編制以后年度項目預算的依據；二是向承接主體反饋績效評價結果，將結果作為承接主體改善項目計劃或提高服務質量的依據；三是公開績效評價結果，作為提高政府采購服務透明度的重要措施，發揮人民群眾的監督作用。建議今后，應進一步大范圍、多渠道公開績效評估結果，增強信息透明度，對各部門購買服務金額、重點項目績效評價結果和相應數據進行及時公布。同時，要增強績效評價結果對政府的激勵作用，增強政府部門責任感。

（作者單位：中央財經大學）

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