基于平衡計分卡的政府采購績效評價研究

【聚焦·政府采購績效評價】

基于平衡計分卡的政府采購績效評價研究

■ 劉暢

在全面實施績效管理的時代背景下，政府采購作為國家財政支出的重要組成部分，應當高度重視績效評價工作的開展，以充分發揮政府采購的政策功能和經濟功能。對于績效評價方法的選擇，除了學界較為認可的“3E”評價法，還涌現出一些新型績效評價方法，如平衡計分卡法。平衡計分卡(Balanced Scorecard，簡稱BSC)是由羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓于1992年提出的一種績效評價工具，從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度將組織戰略分解為具體的指標，從而進行全面綜合的績效評價。

平衡計分卡對政府采購績效評價的適用性

平衡計分卡作為一種先進的戰略和績效管理工具，已在企業界得到廣泛應用。在域外，平衡計分卡也突破了原有的應用范圍，逐漸推廣至政府部門和非盈利組織。將平衡計分卡理論引入政府采購績效管理，是契合我國構建新型政府要求的相應舉措，對深化我國政府改革具有深遠的影響。

第一，財務維度的考察是建設節約型政府的現實回應。采購主體、資金來源等方面的特殊性無法影響政府采購行為的本質，作為市場經濟活動，政府采購仍需遵循市場的客觀規律。市場經濟具有競爭性特征，將財務維度指標置于績效評價指標體系的核心地位是競爭經濟的要求。目前我國財政形勢嚴峻，必須加快建設節約型政府的步伐。財務維度的衡量，能夠督促政府節約財政支出，尋求采購資金使用效益的最優解。

第二，客戶維度的考察是服務型政府轉型的需要。政府采購資金源自財政性資金，社會公眾作為政府采購利益的相關方，屬于客戶范疇。新公共管理理論主張將企業經營理念引入行政管理，要求政府擯棄“治理與被治理”的政民關系，轉而建立公共服務提供者與消費者之間的良好互動。建設服務型政府的呼聲日益高漲，我國政府正致力于轉變政府職能，體現執政為民的發展理念。在此背景下，將客戶層面的指標納入政府采購績效評價體系，有助于提升政府對公眾的回應力，重塑職能定位，加快轉型步伐。

第三，內部運營維度的考察是構建效率型政府的必然要求。有別于其他關注外部因素的績效評價方法，平衡計分卡要求政府審視自身內部采購流程，通過自省找出關鍵問題,完善業務流程設計，以此實現政府采購服務高效、采購過程公開透明、采購業務創新等具體目標。內部運營層面的評價結果是采購流程效率的直觀反映，因此在這類指標的指引下，倒逼政府關注內部流程與決策改進，有助于政府采購效率的提高。

第四，學習與成長維度的考察為建立學習型政府提供動力。平衡計分卡的一大特點在于將過程與結果有機結合，對戰略執行的過程給予了與結果同樣的重視。具體而言，學習與成長維度要求政府著眼于未來發展，更新人才儲備，強化采購人員的專業技能，提高自身學習能力和創造能力，以此適應社會變革，應對面臨的新挑戰。因此，作為提升政府采購績效的內在驅動因素，學習與成長維度的考察為學習型政府的構建提供了不竭的動力。

平衡計分卡的“平衡”創新

相較于傳統的績效評價方法，平衡計分卡的特點在于其“平衡性”，四個維度指標之間互相聯系，共同構成一個有機整體，并在績效評價過程中不斷尋求一種動態平衡。具體而言，平衡計分卡的“平衡”之義體現在以下三個方面。

第一，財務指標和非財務指標的平衡。財務維度的考量延續了傳統的績效評價要素，注重財政資金的使用效益。然而單一的財務指標無法評價政府采購工作的全貌，雖然非財務指標遠不如財務指標直觀，但其立足于政府采購工作的長遠發展，也能夠間接影響政府采購績效。平衡計分卡修正了傳統績效評價方法的缺陷，強調非財務指標的重要性，將績效評價的范圍延伸至客戶、內部運營、學習與成長維度。

第二，時空維度的平衡。在時間維度上，平衡計分卡不僅局限于總結當前政府采購工作開展的現狀，更放眼全局，關注政府采購工作的永續發展。除了對采購資金節約率等滯后指標的考察，還突破了時間限制，將目光轉至客戶滿意度、采購流程效率等領先指標，評價政府采購工作開展的過去、現在與未來。在空間維度上，客戶獨立于政府之外，對供應商、社會公眾滿意度的考察形成了政府采購績效評價的外部衡量角度，而內部運營和學習成長維度立足于機構內部，通過相應指標引導提升自身采購水平。外部的反饋能夠指出內部機制的不足，反之內部的改進可以獲得外部的認同，二者互相影響，共同促進。

第三，戰略制定和戰略執行的平衡。《中華人民共和國政府采購法》第一條開宗明義闡述了立法目的，也指明了政府采購的總體戰略目標。為防止長遠的戰略目標與采購工作的實際開展狀況之間發生脫節，基于平衡計分卡的績效評價體系將總戰略目標分解為四個維度的具體績效目標，并層層細化為可衡量的指標，保證戰略的制定與執行環節銜接順暢。

政府采購績效評價體系的構建路徑

第一，建立以平衡計分卡為理論指導的政府采購績效評價指標體系。在平衡計分卡理論的指導下，政府采購績效評價指標體系的構建應當以總體戰略目標為前提，并從四個維度分解子目標，目標應當具體并且具有可實現性和可衡量性。指標的選取圍繞子戰略目標展開，二者之間應當體現緊密的因果關系。具體而言，綜合全面的績效評價指標體系應當是財務指標和非財務指標、內部指標和外部指標、滯后指標和領先指標、定量指標和定性指標等結合的有機整體。為保證指標設置的科學性，應盡量選擇定量指標，以減少定性指標主觀判斷帶來的不準確性。根據指標的相關性，選取部分典型指標以明晰平衡計分卡在政府采購績效評價中的運用路徑，具體如下表所示。

第二，強化績效評價結果的應用。作為政府采購績效評價體系的最后一環，績效評價結果的應用是發揮績效評價作用的根本路徑。建立高效的結果反饋機制和有力的問責機制，及時反饋績效評價結果，追究失職人員責任，督促政府改進業務流程，提高自身采購水平。其次，形成績效評價結果與預算安排掛鉤的機制，強化預算績效管理，保證資源配置最優化。最后，績效評價結果的公開是打造陽光政府的應有之義，讓政府采購接受社會監督，防止腐敗滋生，聽眾群眾意見，體現人民參與原則。

（作者系天津工業大學法學院19級研究生）

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