我國政府采購績效管理制度需明確的主體及內容

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我國政府采購績效管理制度需明確的主體及內容

■ 李爽

評價主體及績效評價具體內容是政府采購績效評價管理制度的兩大基石，其中評價主體需加以明確，績效評價具體內容則需標準化、規范化。評價主體可選擇建立以各級財政部門為主兼納社會公眾、第三方評估機構及供應商組成多元化績效評價小組。績效評價具體內容以政府采購價值導向為核心，建立三級績效評價指標體系，并依據不同評價內容對應評價主體。設宏觀指標、微觀指標一級指標，宏觀指標下綜合評價經濟效率、社會效益、廉政情況及環保效能；微觀指標下貫穿采購立項、過程管理、采購結果全過程進行績效評價，以達到評價結果盡可能全面、準確。

我國政府采購績效管理現狀

2018年9月中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（下簡稱“意見”）指出，實行預算績效管理是優化資源配置、提高公共服務質量的重要舉措。與此同時，推動建立政府采購績效評價管理已然成為政采領域的熱點問題之一。

20世紀以來，我國政府角色定位由管理型政府向服務型政府轉變，績效管理制度成為政府服務和公共財政支出優化的應有之義。當前，我國政府采購績效評價管理制度建立尚存眾多難點，其中評價主體及績效評價管理內容（主要包括指標體系及績效評價內容）不規范不完整是兩大關鍵阻礙。

第一，評價主體。政府采購使用財政性資金，是代替全體公民支配財政資金購買《集中采購目錄》以內的貨物、工程和服務，由此易引發“公地悲劇”現象，政府采購監管主體反而缺位。加之財產權與購買決策權難以統一，擁有財產權的全體公民無法直接行使其權利，委托實施采購主體作為購買決策人和代理人，當受托人利益與公共利益存在沖突時，財政性資金使用效益將會大打折扣。

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施后，我國政采市場首次確立法定監管主體（各級人民政府財政部門），解決了長期以來政采領域監督主體嚴重缺位現象。隨著我國政府采購不斷發展，各級財政部門執法水平監管力度隨之提升，但當前也僅為合法層面的全面監管，缺乏政府采購行為公共價值評價，不利于政府采購有效實現多元利益主體需求。綜上，績效評價主體的確定直接決定評價結論的有效性，除各級財政部門的監督管理外，可引入多元主體參與評估。

第二，績效評價管理內容。評價指標的規范化、清晰化直接影響評價結果的科學性，也是政府采購績效評價管理構建的重要環節。為使評價對項目可行性分析更加透徹、覆蓋更加全面，結果更加科學客觀，需確立結果導向績效評價理念，并以結果導向績效評價理念為據制定規范化體系化的政府采購績效評價指標及具體內容。

政府采購績效管理制度應引入多元主體

根據《集中采購機構監督考核管理辦法》《財政支出績效評價管理暫行辦法》相關規定，各級財政部門是實施監督考核績效評價的主體。以各級財政部門為主導的績效評價主體，主體形式過于單一，財政部門向下主管政府采購部門作為評價主體時常出現“運動員”與“裁判員”身份重合的情形。黨的十八大以來，將“第三方評估”作為政府治理現代化的重要舉措之一，經過不斷探索各部委逐漸積累了利用第三方評價的外部監督推動提升治理水平的良好經驗。

隨后《政府購買服務管理辦法(暫行)》《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》同時指出，財政部應當推進政府購買服務績效評價工作，推進第三方評估。當前我國主要將第三方作為績效評價管理主體。同樣，在推進建立政府采購績效評價管理制度過程中，發展第三方評估是評價主體選擇時主要考慮對象。

第三方評估機構作為評價主體是績效評價管理制度縱深發展的里程碑，但第三方評估“失靈”現象也時有發生。另外，第三方評估機構作為非直接利益關系人參與政府采購績效評價，過于“獨立”的評價地位往往不能站在實施機構及行政相對人角度作出全面判斷。

綜上，政府采購績效管理制度可采取建立以各級財政部門統籌的實施機構、社會公眾（行政相對人）、供應商及第三方評估機構組成的多元績效評估小組，各方各司其事。

首先，應堅持各級財政部門擔任最終監督與考核角色原則。我國《政府采購法》明確規定了財政部門的監督管理職責，政府采購績效評價最終是要判斷財政支出的性價比，從財政管理角度出發各級財政部門在推動政府采購績效評價工作有序進行的同時也應充當最終統籌者。其次，社會公眾作為政府采購最終受益人，參與政府采購績效評價管理是體現政府服務職能的理性回歸。通過調查社會公眾對政府采購結果的滿意度是結果導向的政府采購績效評價最直觀的反映。

此外，供應商參與政府采購績效評價是提升供應商服務質量的有效途徑，當供應商切實參與政府采購績效評價過程，更加直觀了解采購人需求從而從需求出發優化把握努力方向。最后，第三方評估機構以其獨立客觀視角對項目整體進行判斷后，綜合多元主體評估結果導出的綜合結論就當前而言最為完整全面。

盡管，多元主體績效評價小組的組成比起單一主體績效評價成本更高，耗時更長。為確保結果盡可能完整有效，選取參與評價的社會公眾、供應商及第三方評估機構也應有其內在標準。而后組成的多元主體績效評價小組因主體多元性以及政府采購類別差異而無法相對固定導致的成本提升需要進一步考慮如何在績效評價環節避免人力、物力的過度浪費。

建立三級政府采購績效評價管理指標體系

政府采購績效評價內容具體化使評價標準有跡可尋，是評價管理制度的有力支撐。其設置需從政府采購價值目標出發，反推具體內容。建立政府采購制度是深化社會主義市場經濟的必然要求，具體來講，推行政府采購制度可提高財政性資金使用效率、增加采購透明度，消除腐敗現象、推進社會向好發展以及從政府采購角度促進環境治理。

基于政府采購制度設立目標，具體指標體系擬下設三級指標，一級指標分宏觀指標以及微觀指標。

宏觀指標下從經濟、社會、廉政守法、環境四方面設二級指標，二級指標主要以宏觀綜合效益評價采購績效。經濟指標主要衡量財政性資金使用效率，評價主體以各級財政部門和第三方評價機構組成，主要基于財政部門對資金支出的把握更加準確，另外結合第三方評估機構的專業獨立性進行綜合評價；社會指標以政府采購形成的社會效應為評價標準、評價主體以社會公眾為主，結合第三方評價機構及供應商；廉政守法指標主要考察經辦人員合法合規性評價及采購全過程、各方履約情況，評價主體綜合社會公眾、第三方評估機構及供應商；環境指標是促進政府綠色采購政策的政策標準，評價主體綜合社會公眾、第三方評估機構及供應商。

微觀指標與宏觀指標不同，其評價主體及各級財政部門及第三方評價機構為主，主要是基于微觀指標的專業性考慮。微觀指標下設三個二級指標分別為：采購立項、采購實施過程管理、以及采購結果（鑒于工程采購特殊性，采購結果對工程評價加入補充內容）。力求從采購全過程進行微觀評價管理。具體評價內容見下圖。

（作者系天津工業大學19級民商法學研究生）

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