推廣政府采購租賃行為方式適逢其時

推廣政府采購租賃行為方式適逢其時

——訪上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任章輝

■ 本報記者 馬金耽

繼共享單車之后，共享充電寶、共享雨傘等共享經濟新形態不斷涌現，共享經濟已成為一種“潮流”，它的模式不僅影響著人們的觀念和生活，也滲透到政府采購領域的方方面面。隨著近年來中央要求各級政府堅持過緊日子，寶貴的財政資金更要花得“物有所值”。在一些政府采購活動中，采購人的政府采購行為方式也逐漸從購買向租賃轉變。上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任章輝指出，采用政府采購租賃行為方式，對于緩解地方政府財政支出壓力，解除固定資產管理方面的工作投入，推動形成財政資金使用上的風險共擔，發揮激勵相容機制的作用，都具有采用購買行為方式所不具備的獨特優勢。

《中國政府采購報》：您認為政府采購租賃行為方式的優勢體現在哪些方面？

章輝：政府采購租賃行為方式的優勢主要體現在三個方面：一是可以緩解財政資金壓力，推動政府采購實踐的發展；二是政府采購租賃行為方式推動形成風險共擔機制，有利于促進“物有所值”目標的實現；三是政府采購租賃行為方式有利于落實推動技術創新的政府采購政策。

按照我國政府采購法要求，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行，無預算不得采購；在招標采購中，投標人的報價超過了采購預算，采購人不能支付的，應予廢標。毋容置疑，政府采購項目預算的剛性約束是現代預算管理法治化的內在要求，也是政府采購制度行穩致遠的根本保障。若政府采購行為不是狹義地局限于購買方式，而是在適宜情形下采用租賃方式，即采購人成為承租人，供應商成為出租人，供應商將采購對象的使用權讓渡給采購人（或采購對象的使用方），由采購人在合同約定的租期內向供應商支付使用租金，這樣可以大大緩解一次性購買行為下政府采購預算資金的壓力，從而在政府采購預算有限的情況下，通過支付租金的方式，同樣獲得政府履職或提供公共產品和服務所需要的各類采購對象。可見，政府采購租賃行為方式，對于化解購買方式下“有效需求不足”的采購預算資金約束具有獨特的作用。并且，在政府預算資金緊缺的情況下，積極推進政府采購租賃行為方式，對于繁榮政府采購市場，助力加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，以及推動政府采購實踐的發展，均具有重要意義。

另外，采購人作為承租方，按合同要求享有履約期內采購對象的使用權，無需承擔資產折舊的風險以及采購對象的運維責任，不僅減少了后期運維費用支出，也避免了資產價格波動帶來的不確定性風險和資產后期處置的困擾；供應商作為出租方，有責任保障合同期內采購對象的正常使用，從而形成供應商與采購人在采購對象上風險共擔的機制。同時，政府采購租賃合同授予采購人的選擇權，也激勵供應商不斷改進合同期內采購對象的使用功能和效果，為后續政府采購合同授予創造有利的競爭條件。

2020年9月11日，習近平總書記在科學家座談會上指出：“我國經濟社會發展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學技術解決方案，都更加需要增強創新這個第一動力。”但在實踐中技術創新產品在政府采購中的比重仍然偏低。一個重要的原因是，技術創新產品的非成熟性可能帶來不確定性風險。如果采用租賃行為方式，由于風險共擔，就可以大大減輕采購人的顧慮，且在通過提供技術創新產品滿足市場需求的同時，激勵技術創新供給側的優化。

《中國政府采購報》：政府采購法已作出明確規定：“本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。”記者對中國政府采購網近半年的成交公告進行統計梳理得出，在12萬余條成交公告中，關于租賃的采購成交公告只有900余條，從公告數量來看，租賃這種方式還比較“小眾”，對此您怎么看？

章輝：租賃作為政府采購的行為方式之一，是國際通行做法。如WTO《政府采購協議》所涵蓋的采購，是指“以任何合同手段進行的，包括購買、租賃和無論是否享有購買選擇權的租購”。然而，在我國政府采購實踐中，政府采購租賃行為方式并沒有得到較好發展。個人認為有兩個方面的因素：一是在政府采購租賃行為方式的制度建設方面，缺乏可循的規章制度；二是我國租賃市場發展還不夠充分、完善。

《中國政府采購報》：今后一個時期，在政府采購領域該如何推進政府采購租賃行為方式？

章輝：個人認為可以從以下幾方面著手：首先，健全政府采購租賃行為方式的制度保障。在我國現行的政府采購制度體系中，僅政府采購法第二條在解釋“采購”時提到了“租賃”。從某種意義上說，政府采購租賃行為方式保障制度的缺失，正是政府采購租賃發展遲緩的重要原因。建議在現行政府采購法框架下，由財政部盡快出臺《政府采購租賃行為方式管理暫行辦法》，對租賃行為方式的適用情形、租賃形式（融資租賃和經營租賃）、租賃程序、雙方權利義務等作出明確規定。在今后的政府采購法修訂時，建議不僅明確租賃是政府采購的行為方式之一，還需要設專門條款對政府采購租賃的內涵作出解釋，從而為政府采購租賃的相關規章出臺提供指引。

其次，應將政府采購租賃納入預算管理一體化系統，依托預算管理一體化加強租賃采購的全生命周期管理，提高政府采購租賃資金的使用績效。具體而言，可以從政府采購租賃的項目入庫、預算編制、績效目標、預算執行、績效跟蹤、執行結果、結果評價等預算管理環節，強化順向環環相扣的控制機制和逆向動態可溯的反饋機制，從而實現政府采購租賃項目預算管理各環節以項目為基本單元，借助項目庫對政府采購租賃項目的全生命周期實施管理。同時，根據租賃項目資金支付的特點，可以借助項目庫更好地統籌合同期內的資金預算，增強中期財政規劃對政府采購年度預算的約束。

最后，創新政府采購租賃行為方式的監督管理。各級財政部門作為負責政府采購的監督管理部門，針對政府采購租賃行為，應注重從以下方面實施監管：一是嚴格政府采購租賃的項目管理。政府采購租賃項目應先入項目庫、后安排預算，先有預算、后實施采購，應結合績效目標審核批復預算，年度預算安排要與合同期內預算規劃相銜接；預算執行環節應嚴格監管，按合同約定審核付款；年度項目實施結束和合同租賃期結束，財政部門要有選擇性地實施政府采購租賃項目績效評價，要督查預算部門（單位）對政府采購租賃項目績效自評全覆蓋。二是強化政府采購租賃行為方式對采購政策功能的落實。由于政府采購租賃方式的特殊性，其在促進經濟發展、扶持市場主體（尤其是中小企業）和鼓勵創新等方面，理應發揮更大的作用。政府采購監督管理部門可以在采購租賃意向公開、需求標準、合同資金支付方式、優先租賃等方面，創新監管方式，在推動政府采購租賃發展的同時，強化政府采購政策功能措施。三是進一步夯實政府采購租賃活動中的采購人主體責任，主要體現在項目設立、預算申請、預算執行和績效管理四個方面。因此，要落實采購人的主體責任，關鍵是在政府采購預算執行環節，賦予采購人依法采用政府采購方式（招標方式與非招標方式）的選擇權。政府采購監督管理部門的工作重心應由事前審批轉變到事中和事后監管上來，即在賦予采購人權利的同時，明確采購人應承擔的責任，體現“誰采購、誰負責”的原則。四是防范政府采購租賃異化為違法違規融資。在政府采購項目中，采用融資租賃行為方式對于采購人而言，不僅解決了資金短缺困難，還無需承擔設備的無形折舊風險。這對于發揮采購對象功能效果最大化起到了極大的促進作用，提高了政府采購項目的運行效率和服務水平，且實現了采購人、供應商和金融機構多方共贏的結果。但在政府采購融資租賃的實踐中，要防范“以租代購”或“墊資建設”等以融資租賃之名行違法違規融資之實的行為。

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