發達國家政府采購支持創新的啟示

借他山之石悟攻玉之道

發達國家政府采購支持創新的啟示

■ 李研

2020年12月，財政部研究起草了《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》（以下簡稱《征求意見稿》）并向社會征求意見，《征求意見稿》在政府采購政策章節第二十八條提出，“政府采購應當有助于實現經濟和社會發展目標，包括……支持創新、促進中小企業發展……”這是我國自政府采購促進創新政策實踐陷入低潮后的重新探索。運用政府采購政策“工具箱”支持創新產品、服務，是歐美等發達國家長期以來通過政府行為調控社會經濟的重要手段之一。這一通行做法近年來越來越受到我國社會的關注。2020年兩會期間，一些代表委員呼吁, 政府采購要加大力度支持科技創新產品；學術界認為在我國加快加入GPA談判與政府采購法修訂背景下，我國應盡快恢復政府采購對創新產品的優惠政策。

對比發達國家在運用政府采購支持創新方面已達到“得心應手”的程度，我國在這方面仍處于“摸石頭過河”狀態。因此，本文以期通過介紹歐美等多國政府采購支持創新技術、產品方面的經驗做法，使我國相關政策得以借鑒的同時，在未來政策落地時可少走彎路。

政府采購支持創新的定義、方式、難點

盡管很多國家運用政府采購政策支持科技創新，并取得了積極的成效，但對于什么是“政府采購支持創新”，全球范圍內尚未給出統一的標準答案。經濟合作與發展組織（OCED）曾在需求側創新研究報告中給出較為廣義的定義，“通過政府采購市場支持一種新的產品、技術、服務、解決方案，為社會創造附加價值和福祉”。以這一定義為基礎，OCED認為，政府采購支持創新的基本原理是，政府作為一大消費市場，通過其購買力在一定程度上可直接或間接地影響技術的創新。同時，因政府采購支持所產出的創新技術或產品可以潛在提高公共服務質量，更好地實現公共部門的使命、更好地促進可持續發展或提高能源使用效率等公共政策目標。

放眼全球，政府采購支持創新的方式大致分為四種。第一種是“創新友好型”采購。通常來說，采購機構組織購買的是無需研發的現有產品。此類政府采購對創新產品更多的是指導性而非必要性支持。“創新友好型”采購的做法是，將與創新相關的標準寫入招標文件作為技術規格要求。政府通過大量對含有創新技術產品或服務的購買，對這些技術的推廣起到積極影響。第二種是 “創新戰略性”采購。行政機構出于某種需要，對一些特定的新技術、新產品或服務進行采購，而在采購前，這些技術或產品等尚不存在，此類采購屬于以創新為導向的戰略性政府采購。投標企業要在一定時間內對某技術或服務開發和研究，生產出符合行政機構需求的技術、產品或服務后，行政機構進行租賃或購買。第三種是 “R&D”（research and development）政府直接采購。所謂“R&D”是指一種在科學研究領域內進行的系統的具有開拓性、創造性的活動。直接采購“R&D”，就是在“R&D”商業化前進行采購，不保證一定會采購研發后的產品或服務。這種采購方式多適用于政府為幫助中小企業在初期研發階段減少經濟壓力。第四種是催化式政府采購。多用于國家戰略性政策，旨在國家參與并支持私人購買者的購買決策。這種形式下，政府在過程中充當“催化劑”的角色，通過一系列宣傳促進需求方和供給方進行有組織的對話。所創新的技術、產品或服務最終被私有終端者使用。

盡管各國政府采購支持創新在定義、運用方式等方面存在差異，但據OECD的研究發現，各國在該項政策落實的難點方面有以下五點共通性。

第一，世界上大部分國家和地區的財政資金都是按照不同級別政府列支。據不完全統計，OECD的國家中，平均60%的政府采購支出來自國家級以下的政府采購支出。地方政府層面，政府采購系統分散化嚴重且對創新產品和服務的采購缺乏所必需的技能和采購經驗。據芬蘭相關研究表明，盡管該國經濟部向地方政府提供了用于政府采購創新產品和服務的財政資金，但大部分地方政府對此類財政支出并不“感冒”，這種情況在很大程度上限制了創新型采購的潛力。

第二，政府部門的采購機構與負責推進創新的政府機構或主管部門都是相互獨立運營，這增加了推動以創新為導向的政府采購政策工具的難度。

第三，創新產品或服務的采購面臨諸多風險，如技術風險、特殊市場風險。風險規避使創新采購變得更具挑戰性。特別是涉及重大金額的研發項目，很少有企業和公共機構愿意承擔。面向中小型企業的創新型公共采購更是如此，因為在質量和信用方面具有更多的不確定性。

第四，因為創新采購需要對戰略進行長期的規劃并對用戶進行全面的分析，供應商需要花費足夠的時間成本去開發技術或找到解決方案以滿足那些具有挑戰性的采購需求。另外，由于早期研發的經濟成本較高，也會阻礙創新采購的發展。

第五，對于市場上還不存在的產品和服務的創新采購，在規劃和實施采購項目時，對采購人的要求頗高，需要其具有高度專業的精神和足夠的知識及經驗。另外，此類采購還需要采購主管部門的大力支持和對風險評估、管理的指導。

發達國家政府采購支持創新的做法

運用政府采購支持創新在政策落地方面盡管有難度，但歐美等發達國家仍對此開展了積極的探索并取得成效。

美國政府采購支持創新產品，主要圍繞支持本國產品、支持高新技術產品、支持小企業三方面展開。在支持本國產品方面，早在18世紀末，美國就出臺了《聯邦采購法》（Federal Acquisition Regulation），通過優先采購和優惠價格給予本國的供應商優惠待遇。1993年，美國國會通過了《購買美國產品法》（Buy American Act），要求政府采購優先購買本國產品。2004年，美國國會對該法進行了修訂，并對政府采購支持本國產品有了更為明確的要求。如，政府采購對象必須是美國本土的產品，若采購國外廠商產品，價格必須低于本國同類產品的最低價格；產品必須是在美國本土生產，在美國本土的成本支出必須超過總成本的50%。2019年，特朗普政府再次修訂該法，并規定將鋼鋁產品的國產比例大幅提高到95%以上，其他所有產品的國產比例提高到55%以上。業內專家認為，美國運用政府采購政策支持本國產品為政府采購政策支持創新產品打下了堅實的基礎。在支持高新技術方面，美國自20世紀四五十年代開始通過集中采購合同的方式，每年花費上千億美元對航空業、計算機和半導體工業等高新技術產業及戰略性產業進行扶持。美國國防部的政府采購對該國創新技術和產品的發展給予了強大的支持和關鍵性的作用。比如，晶體管作為真空管的第一個替代物，生產之初并不被市場接受。但美國國防部率先認識到晶體管在某些武器系統中的潛在優勢，大量展開采購，給予了晶體管技術存活與發展的條件，進而實現了晶體管技術與真空管技術的有效競爭。最終于20世紀70年代中期，晶體管幾乎取代了真空管市場。另外，美國國防部還廣泛采用商業化前采購的方式，以實驗品和研發服務合同的形式購買潛在供應商尚未投放市場的技術、產品或服務。支持小企業方面，美國小企業革新研究計劃（SBIR）和小企業技術轉化計劃（STTR）通過簽訂研發合同的形式來資助小型企業技術和產品研發，保證研發計劃從初始階段到商業化的資金支持和市場需求，從而促進技術創新。

英國政府采購支持創新產品主要通過強制特定行政機構采購特定產品。如，英國政府要求政府部門、政府實驗室、國營企業必須購買本國公司生產的計算機和通信器材。

德國同英國類似，要求政府部門對航空和鐵路產業的采購，強制購買本國產品。

法國政府采購支持創新，一方面，通過強制規定特定行政機構優先采購本國產品。如，航空、鐵路、通信以及食品等部門優先購買本國產品。另一方面，法國要求行政機構采購應給予創新型中小企業優惠待遇，3年內為創新型中小企業留出15%的小型技術合同。

比利時政府選擇開展“佛蘭德創新型政府采購行動計劃”，支持創新產品研發。該計劃采用的是“R&D”商業化前采購，政府從私營部門和知識機構購買不同領域的創新技術或創新知識，從而提高公共部門從私有部門采購創新解決方案的公信力。同時，該計劃還將研發后的技術和服務運用于公共領域。該計劃融合了多方利益相關者參與其中，通過決策制定、市場咨詢和技術對話等多種形式實現需求側與供給側之間的信息交換。

芬蘭建立了以支持創新為導向的采購基金。在國家技術創新局（Tekes）的推動下，在2009啟動了用于資助以創新為導向公共采購的政策工具。采購機構和行政機構（包括中央級和地方級）可申請此項政府采購基金。該基金既可以用于創新產品、技術或服務的規劃設計階段，也可用于研發階段。值得注意的是，所需采購的創新產品或服務必須是市場上還未出現過的創新產品或提供的公共服務以全新的形式體現。

韓國政府推行了本國創新產品政府首購制度，對于國際競爭較為激烈的汽車、電子等創新產品，即使價格高于國際市場水平，政府也要首購。另外，韓國政府采購支持創新的側重點是中小企業。韓國政府早從1996年開始就開展政府采購支持中小企業創新技術產品的計劃。該計劃提出，如果中小企業所生產的科技產品被認證為“質量可靠產品”“新型優質產品”，韓國中小企業管理委員會(SMBA)將會推薦所有行政機構優先購買這些產品。盡管有SMBA的積極推薦，但行政機構對中小企業技術產品的采購規模不大。隨后，SMBA對該計劃并未取得預期成效的原因展開調查并得出以下結果：第一，該計劃是基于推薦，沒有法律約束力；第二，行政機構對中小企業生產的技術產品質量缺乏信心；第三，產品的技術認證只有在技術發展了兩三年后才會頒發，這使得中小企業很難在科技產品剛推出之時獲得收益；第四，出于審計方面的顧慮，采購人員傾向于公開招標方式避免涉及合同的問題出現。因此，該計劃進行了修正。如，建立性能認證體系，對中小企業的技術產品進行性能認證，以及建立保險性能體系，避免中小企業技術產品的不良性可能對行政機構造成損失，增強行政機構對中小企業技術產品采購的信心、減少采購機構承擔責任的風險。此外，韓國也會運用“R&D”商業化前采購方式，在中小企業獲得特定單位或組織（政府或私營部門）的采購訂單時，SMBA將向本國中小企業提供替代購買進口產品、進行新技術研發而產生的費用。被選中的中小企業將獲得最多7.5億韓元的零利率研發基金，并且不需要任何抵押。同時，研發成功后的技術或產品由所需行政機構直接購買。

國外創舉措對我國政府采購支持創新的啟示

通過對政府采購支持創新產品和服務難點的了解以及一些發達國家運用政府采購支持創新的經驗做法，為充分發揮政府采購激勵創新的作用，建議我國政府采購支持創新可在以下幾個方面進行完善。

第一，政府采購支持創新產品和技術的規模有待提升。政府采購對科技創新的支持需要一定規模的采購金額為基礎才能實現。建議我國對需要重點扶持的產業建立政府采購的強制性條款，政府采購從部門預算的編制開始，把對科技創新產品的采購計劃編制到政府采購的整體預算中，落實預算的編制、執行及監督，在政策上明確同類產品中創新產品的優先地位。

第二，政府采購支持創新產品的范圍有待“擴容”。范圍擴容包括兩個方面。一是企業范圍的擴容。我國目前政府采購創新產品的對象主要集中在已具有一定規模企業的高科技產品。從對企業規模的要求角度來看，政府采購往往對企業的注冊資本、產品銷售額有指標性的進入要求。換言之，一些來自中小企業創新產品由于沒有進行過大規模的商業銷售，往往無法進入政府采購市場。二是采購內容的擴容。目前，我國政府采購支持創新更多的集中在對創新成品的采購，也就是說，政府采購的支持仍停留在創新鏈的技術轉移和產業發展階段，這種事后激勵是建立在企業承擔研發風險的基礎之上。因此，建議采購人要重視運用政府采購政策支持創新成品，同時還應注意向創新鏈前端轉移,增加對創新研發階段的采購，不斷擴大創新采購鏈前端的范圍和規模，以規模效應突出政府在采購過程中創新資源整合功能，保護和扶持我國科技創新產業的發展。

第三，政府采購支持創新產品政策的操作性有待完善。盡管《征求意見稿》第三十條指出，“國務院政府采購監督管理部門會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過首購訂購、預留采購份額、制定采購需求標準、評審優惠、優先采購、鼓勵分包等執行措施，實現政府采購政策目標”，在政策設計上給予了“創新產品”實施保護。但政策具體落地會面臨一些風險。如，首次投向市場的產品被行政機構采購后，很有可能面臨采購失敗的風險，而首購產品的風險評價機制、成本分擔機制沒有明確，影響政府采購資金的支持效率，對采購執行的合理性無從考核。同時在實踐操作中往往造成采購人因無法明確風險合理劃分責任，具體執行機構無法承擔創新產品質量不穩定等采購風險而不去執行。因此，建議政府采購支持創新產品或服務應制定詳細的政策，并在相關制度中明確創新采購的風險分擔機制，建立完善的創新采購認證制度、評估制度，合理劃分創新產品采購過程中的責任與義務，明確采購風險的分擔機制。

第四，政府采購的具體實施過程中要加強對中小創新型企業的扶持。政府采購創新產品中預留一定份額給中小企業。

第五，建議建立全國范圍內的政府采購創新產品認證制度與認證辦法，建立全國統一的、動態的科技創新產品認證制度,加快創新產品目錄認定的同時確保創新產品目錄與科技創新同步發展，打破認證工作的地區分割，發揮政府資金支持科技創新的凝聚力與規模效應。

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