對政府采購框架協議管理辦法提幾點建議

對政府采購框架協議管理辦法提幾點建議

日前，財政部研究起草了《政府采購框架協議管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。《征求意見稿》的出臺是我國落實深化政府采購制度改革的又一重要舉措，豐富了政府采購方式的同時，還增加了有效制度供給。但其中相關條款仍有待完善之處。

《征求意見稿》第三條（適用范圍）符合下列情形之一的，可以采用框架協議方式開展采購：（一）集中采購目錄以內品目，采購人需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標準的；（二）未納入集中采購目錄的品目，同一品目或同一采購項目年度采購預算超過政府采購限額標準，采購人自身需要多頻次采購且采購數量、采購時間等不確定，單筆采購金額低于政府采購限額標準，由多家供應商承接有利于項目實施和提高項目績效的；（三）確定多家供應商由服務對象自主選擇的公共服務項目。

筆者認為，多頻次采購僅僅是合同的履行方式，即供應商按照采購合同的約定（基本確定數量的采購合同，履行過程中可能微調采購數量），根據采購人的指示分批交付標的物。在無預算不采購的前提下，采購人在編制采購預算時需要預估采購數量。量價掛鉤是市場交易的基本規則，供應商的報價是與采購數量密切相關的，為了提高采購效益，可以采用基本采購數量，并約定微調比例的采購合同，履行過程中對采購數量再按照約定進行微調，并明確約定微調的比例。采購數量基本確定，可以微調的情形下，不必要采用框架協議采購。因此，第三條第一款的適用條件中應當增加“采購人事先無法確定或者無法預估采購數量”。建議該條第（一）款修改為：集中采購目錄以內品目，采購人事先無法確定或者無法預估采購數量，需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標準的。

關于采購時間不確定的事項是在簽訂采購合同之后，履行合同過程需要再次確定的事情。按照合同成立的法律規定和司法判例原理，合同成立的認定主要包括：主體、標的、數量。合同中涉及其他必要條款，如質量、價款、報酬、履行期限、地點、方式、違約責任、解決爭議的方法等不明確的，可依照《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“民法典”）第五百一十條的規定，即“合同生效后，當事人就質量、價款或者報酬、履行地點等內容沒有約定或者約定不明確的，可以協議補充；不能達成補充協議的，按照合同相關條款或者交易習慣確定”。此外，民法典第五百一十一條還規定：“當事人就有關合同內容約定不明確，依據前條規定仍不能確定的，適用下列規定……來確定。”由上可以得出，采購時間等不確定的采購項目，不需要特別采用框架協議，而是需要在分批次的合同履約中對履行時間的約定（即合同履行中的分期交付標的物）。實務操作中，這種情況采購人會根據采購需求提前幾天通知供應商并告知具體采購數量。框架協議應當僅限于采購數量不明確的需要多家供應商更有利于項目實施和提高項目績效的采購項目。因此，第三條第（二）款建議修改為：刪除“采購時間等”。另外，還建議有關部門在制定框架協議采購的適用范圍時，應當遵循“非必要不框架，能合同不框架”的基本原則，以防止利用框架協議變相進行行政壟斷和不公平競爭，違反反壟斷法和公平競爭審查制度。

第十八條（評審方法）采購人、采購代理機構應當組織對供應商的響應文件進行評審。評審方法分為價格優先法和質量優先法。框架協議采購不得實行資格入圍。價格評審法和質量評審法不能涵蓋所有的評審方法，考慮到采購情形的復雜性，建議在“評審方法分為價格優先法和質量優先法”后加上“等”字。這里的“等”既可以根據采購實際的變化，拓展入圍方法。如，經過協商、磋商評估后，確定入圍結果的方法或者其他符合實際的方法；又可以為進一步立法或者解釋預留一定的空間。

此外，《征求意見稿》中不少條款照搬了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》中的內容（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）。但87號令中部分條款已不能適應實踐的需要，亟需修改。因此，建議87號令修訂后，再正式出臺健全后的政府采購框架協議管理辦法。或者將87號令中相關條款的修訂率先體現在政府采購框架協議管理辦法中。

（沈德能）

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