【海口政府采購事件延伸探討（一）】聯合體投標：拒絕“被利用”

本報記者 周黎潔

短短幾天，海口政府采購事件快速發酵成為公共輿論事件。關注點也由最初對“五無”企業中標的質疑，進入到了政府采購中較為專業的聯合體投標問題。有媒體追問：“聯合體中標”掩蓋了什么？“投標聯合體”怎成了“腐敗同盟軍”？

那么，在政府采購制度中有關聯合體投標一項究竟是怎么規定的？這項規定的立法初衷是什么？在實際操作中，它是否變味了？是否“被利用”來掩蓋某些不合法采購意圖了？

立法者王家林：初衷是為了扶持中小企業，體現政策功能

目前，政府采購法律體系中有關聯合體投標的規定由《政府采購法》第24條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部部長令第18號）第34條來規范。此外，針對具體采購項目，該項目招標文件還應就聯合體投標事項進行具體說明和約定，但不能突破《政府采購法》的規定。

毫無疑問，《政府采購法》第24條規定是聯合體投標之“綱”，明確了聯合體投標的4項基本原則：一是賦予供應商以聯合體形式參加政府采購活動的權利。二是明確了聯合體各方均應具備的條件，即符合《政府采購法》第22條規定。三是要求聯合體以書面形式向采購人提交聯合協議。四是要求聯合體各方共同與采購人簽定采購合同并履約。上述條款含義在由財政部原部長項懷誠任顧問、原副部長肖捷主編的《政府采購法輔導讀本》中有過明確闡述。該《輔導讀本》繼2002年6月《政府采購法》頒布之后，于當年10月出版。目前此讀本仍然是政府采購領域最權威、使用最廣的參考用書。

那么，在政府采購制度設計中，為什么會有允許聯合體投標呢？其立法目的和初衷是什么？

原財政部條法司司長、《政府采購法》起草工作組副組長王家林接受《中國政府采購報》記者采訪時表示：“在政府采購實踐中，允許供應商以聯合體形式參加政府采購活動，十分必要。”王家林認為，允許聯合體投標至少出于4點考慮：一是考慮到政府采購項目通常為批量性項目，規模較大，一家供應商難以獨立完成。二是考慮到讓少數供應商中標政府采購項目容易形成壟斷，造成不公平，因此，希望通過供應商組成聯合體的形式，適度分散商業機會，讓更多企業受益。三是考慮到政府采購項目通常為復合型項目，如網絡系統建設項目里，既有像軟件開發這樣的服務類內容，也有像硬件購買這樣的貨物類內容，需要多個供應商聯合完成。四是考慮到對中小企業的扶持，因為中小企業一般很難獨立拿到政府采購合同，組成聯合體，在能力上形成互補，可以提高競爭能力。

“核心是扶持中小企業。”王家林說，“這一立法初衷體現了政府采購制度的政策功能，可以說是落實政府采購扶持中小企業的一項重要措施，也是政府采購聯合體投標的特色所在。”

“兩法”專家荊貴鎖：聯合體投標體現實力“互補”原則

王家林所說的“特色所在”其實是相對于《招標投標法》中對聯合體投標的規定來說的。

聯合體投標并非《政府采購法》首創。早于《政府采購法》3年頒布的《招標投標法》第31條便明確規定“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。”

比較這兩部法律對聯合體投標的具體規定，大致的操作原則是一致的。比如《招標投標法》也要求聯合體提供聯合體協議、共同簽訂合同等，但是也存在區別。針對聯合體資質條件，《招標投標法》第31條規定“聯合體各方均應當具備規定的相應資格條件”、“由同一專業的單位組成的聯合體，按照資質等級較低的單位確定資質等級”。“也就是業內俗稱的‘就低不就高’原則。”國信招標集團總工程師荊貴鎖說。荊貴鎖從事招標投標業務20多年，曾作為《招標投標法》起草辦公室成員之一，參與《招標投標法》的起草、調研和修改等工作。也是政府采購法規和政策研究、起草和試點等工作的積極參與者之一。是國內為數不多的參與過上述“兩法”法律體系建設的專家之一。

 根據立法機構印發的《招標投標法釋義》，《招標投標法》的上述規定至少包含3個方面的含義，一是明確聯合體各方均應具備承擔招標項目必備的條件，如相應的人力、物力、資金等。二是明確國家或招標文件對招標人資格條件有特殊要求的，聯合體各方均應當具備。三是明確由同一專業的單位組成的聯合體，應當按照資質等級較低的單位確定聯合體的資質等級。如在3個投標人組成的聯合體中，有兩家是甲級資格，有一家是乙級資格，那么這個聯合體的資質等級只能定為乙級。之所以這樣規定，是為了促使資質優等的投標人組成聯合體，防止以優等資質獲取招標項目，而由資質等級差的供貨商或承包商來完成，以保證招標質量。荊貴鎖認為，《招標投標法》對聯合體投標的規定，體現了實力“互補”的原則。

“而政府采購聯合體投標，則含有‘以強帶弱’、‘以大幫小’、‘以老帶新’的立法思路，這是其非常重要的立法初衷之一。”中央國家機關政府采購中心綜合處處長高志剛認為，除了“互補”原則外，《政府采購法》對聯合體投標的規定，更體現了“幫扶”原則。

王家林回憶，在《政府采購法》的起草過程中，借鑒了很多國外的經驗、做法，也參考了《招標投標法》在國內的實踐情況，如鑒于工程轉包、分包存在的問題，《政府采購法》規定政府采購合同不允許轉包，即使分包，中標供應商也應當承擔合同的主要部分或關鍵部分。“有關聯合體投標的規定，也是在借鑒國外經驗、總結國內實踐的基礎上，結合政府采購制度的特點做出的。其制定原則與政府采購制度需要承擔的政策功能一脈相承。”王家林說，《政府采購法》和《招標投標法》的立法初衷、制度背景截然不同，在全國人大常委會辦公廳編印的國家現行法律文獻分類匯編里，《招標投標法》劃歸在民法商法類別中，《政府采購法》劃歸在經濟法類別中。“政府采購制度是公共財政支出改革中的一項重要內容，承擔著國家宏觀調控的重要職能，它所承擔的宏觀調控職能、政策功能在法律的條款中都要有所體現，包括聯合體投標。”

2004年8月，財政部以部長令形式發布《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》。是年，財政部國庫司相關負責人在對該《管理辦法》進行解讀時表示，該《管理辦法》第34條有關“采購人要求投標人具備的特定條件，聯合體中有一方符合即可”的規定，進一步強調了“強弱聯合”的立法初衷，體現了扶持中小企業的政策功能，是該《管理辦法》的突破點之一。

世行專家楊大偉：組成聯合體投標是供應商的權利，但必須嚴格依規操作

那么，在實際操作中，這種制度設計的初衷是否得以完全實現呢？

近日，《中國政府采購報》就聯合體投標問題進行了一次問卷調查，上海、江蘇、安徽等地的受訪者均表示當地對聯合體投標持“慎用”態度。而中央國家機關政府采購中心每年的聯合體投標項目也并不多。

“并不是所有接受聯合體投標的項目，都是為了扶持中小企業。接不接受聯合體投標，要根據項目特點、經采購人提出才行，并且要嚴格按照法律規則操作。”高志剛說。也有業內專家指出，由于我國目前沒有對政府采購扶持中小企業做出具體可操作性的規定，如像美國《小企業和劣勢企業分包合同法》規定的那樣，50萬美元以上的貨物和100萬美元以上的工程政府采購合同，中標企業都必須將合同價的40%分包給小企業，因此目前地方上利用聯合體投標規定扶持中小企業的做法并不多。

前世行專家楊大偉表示，世行項目不限制聯合體投標，“因為組成聯合體投標是供應商的一項權利。”楊大偉說，在世行的招標文件范本中，是否接受聯合體投標是招標采購單位的必選項。如果選擇不接受，則必須向世行方面做出理由闡述。“而一旦接受聯合體投標，則必須嚴格按照世行相關規定操作。”楊大偉說，世行對聯合體投標規定得非常細致，尤其是對聯合體各方在項目中需要承擔的連帶責任。關于聯合體資質，世行項目的資格預審文件明確，聯合體中的每一個成員都必須滿足資格和經驗方面的要求，只有財務方面的現金流和年均完成投資兩項由聯合體成員加起來共同滿足招標文件的要求。

【海口政府采購事件延伸探討（一）—聯合體投標】

警惕聯合體投標細節中的“陷阱”

漫畫/李建維

本報記者  田冬梅  邢曉丹 張靜遠  賈璐

對于聯合體投標，《政府采購法》第24條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第34條有明確規定，那么，在政府采購的實踐中，究竟什么樣的項目中會采用聯合體投標？各地對于聯合體投標又有著怎樣的認知？

陷阱一：聯合的目的

“聯合體投標首先必須要明確供應商之間為什么要聯合。”寧夏回族自治區政府采購中心相關人士告訴記者，在最近4年之內，他只接觸過一起聯合體投標，是屬于生產設備商與安裝廠商的聯合。他們在做招標文件的時候，絕大部分也不會出現“該項目不接受聯合體投標”類似的表述。如果有供應商要求以聯合體投標，中心會與供應商進行溝通，并進一步詢問供應商為什么要以聯合體投標。同時，對于聯合體投標的相關法律規定也進一步予以解釋。該人士認為，聯合體投標由于法律的規定不是很明晰，如果盲目允許聯合體投標的話，將為項目的后續執行埋下隱患。

“供應商之所以要以聯合體的形式進行投標，一般緣于兩個方面的互補。”內蒙古政府采購中心相關負責人表示，依據《政府采購法》第24條和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第34條對于允許聯合體投標的相關規定，在政府采購的實踐中偶爾也會有聯合體進行投標。一般這種聯合體投標會在綜合類項目以及涵蓋范圍較廣的項目中使用。具體而言主要是基于兩個方面的互補：

一是經營范圍上的互補。在政府采購項目的招投標中，一般都會對前來投標供應商營業執照上的經營范圍是否與該項目的要求相一致進行審核，如果存在經營范圍上的不一致，該供應商可能就會遭遇無效投標。因此，為了規避類似的問題，供應商之間會就經營范圍上的互補進行聯合。二是資質上的互補。比如，某信息類項目要求前來投標的供應商具有信息系統建設中的涉密資質。涉密資質的獲得具有嚴格的要求，一般上市公司也都無法獲取涉密資質。如果母公司具有涉密資質，子公司在參與該項目時就需要與母公司進行聯合，并在聯合體協議中明確規定，該項目中的涉密內容由具有涉密資質的供應商來做。但是，在政府采購的實踐中，以聯合體形式進行投標的并不多。

陷阱二：資質要求

日前，針對聯合體投標，本報也對各方進行了相關的問卷調查，對于問卷中“您對《政府采購法》第24條、18號令第34條中關于聯合體的資質如何理解？您認為，聯合體各方都需要獲取嗎？還是只要有一方就可以？”這個問題的回復，可以看出各方在這個問題的理解上確實有偏差。

有部分人士認為，聯合體各方配合起來資質夠了就行，但一方無任何資質不可以；也有人士認為對于招標文件中規定的資質雙方都要有，依據的是《招標投標法》第31條。

對于聯合體投標各方的資質要求，《政府采購法》、18號令與《招標投標法》的規定確實不一致。18號令第34條規定：以聯合體形式參加投標的，聯合體各方均應當符合政府采購法第22條第1款規定的條件。采購人根據采購項目的特殊要求規定投標人特定條件的，聯合體各方中至少應當有一方符合采購人規定的特定條件。《招標投標法》第31條則規定：聯合體各方均應當具備承擔招標項目的相應能力；國家有關規定或者招標文件對投標人資格條件有規定的，聯合體各方均應當具備規定的相應資格條件。由同一專業的單位組成的聯合體，按照資質等級較低的單位確定資質等級。

通過對比可以發現，對于聯合體雙方的資質要求，《招標投標法》確實比《政府采購法》的規定更為嚴格。但內蒙古政府采購中心相關負責人認為，《政府采購法》第4條規定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。政府采購的貨物和服務類項目應該以《政府采購法》及其相關的法規和規章為依據。

同時，對于聯合體各方資質，該人士認為，不能忽略各方均滿足《政府采購法》第22條規定這個大前提，即聯合體各方均應是合格的投標人，都必須首先要符合22條的規定。并且要在投標文件中提供能夠證明自己是合格投標人的相應資質和文件。

某地監管部門相關人士也認為，根據《政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規定，對于一般條件，聯合體中各方均應符合，對于特殊條件，聯合體中至少應有一方符合。

陷阱三：聯合體協議

“聯合體投標中最關鍵的是聯合體協議的約定。”某地政府采購中心相關人士是認為，聯合體協議中的相關約定既是確定聯合體各方相關職責、權利以及具體分工的核心約束，也是解決聯合體采購后續問題的重要依據。因此，對于聯合體協議的審核切不可掉以輕心。

“對于聯合體中的主投標方究竟應該具備怎樣的條件，政府采購的相關法律、法規中確實沒有明確的規定。”內蒙古政府采購中心該人士認為，聯合體中的主投標方應該是聯合體各方中實力較強的一方或者是在該項目中承擔項目主體或者是主要內容的一方。當然，因為法律在這塊規定的缺失，對于實踐中以弱勢一方為主投標方的聯合體也不能認為無效。因此，實踐中一般以聯合體協議為準，包括后續的蓋章、結算以及公告等都均應以主投標方為有效約定。

此外，記者在采訪中也了解到，對于聯合體公告的具體寫法，絕大部分接受記者采訪的相關人士均表示，法律也并未對此進行詳細的約定。而實踐中較多的中標公告只寫主投標方。對此，業界專家認為，中標公告中只寫明“某公司作為聯合體主投標人中標”，有的甚至只寫主投標人的公司名稱，連聯合體主投標人這個身份都不注明出來，這是不合適的。當然，我們不能說這些寫法是違法的，因為法律上沒有明確規定中標公告該怎么寫。但是中標公告中還是應當盡可能地寫明中標供應商的信息。最全面的方法就是注明“供應商A和供應商B作為一個聯合體中標，主投標人是供應商A”。山東濱州、黑龍江大慶等地的受訪人士認為應該寫明參加聯合體投標的各家公司，這樣中標文件公告也更嚴謹一些。

正是由于聯合體投標中的部分細節，法律并沒有予以明確的規定，因此各地對于聯合體投標還是持一種慎用的態度。上海市政府采購中心高級工程師秦志龍也建議由于聯合體內部容易產生糾紛且不變對其管理，各地政府采購執行機構盡量不要接受聯合體。

【專家解讀】

誤讀一：聯合體投標要求中只需羅列相關法律條款

解讀專家高志剛（中央國家機關政府采購中心綜合處處長）：一是要明確，根據法律法規要求，聯合體各方均應符合《政府采購法》第22條第一款規定，該款規定不能誤讀為第22條第一款的第（一）項要求。二是聯合體各方均要提供法定要求的相關材料，如納稅記錄資料、繳納社保資金資料等。三是根據項目特點，有特殊要求的項目一定要細化招標要求，并要在招標文件中體現出來。如通過ISO認證的證明、投標人資質等級證書等，如果需要企業提供的，一定要在招標文件中提示，讓投標人了解具體的特殊招標要求。國采中心一般會在投標人須知前附表中進行提示，并將其作為招標文件的重要組成部分，附表中包含一些根據項目特點制定的細化要求，這些要求需與評分細則對應。四是要求提交聯合體各方之間簽訂的共同投標協議書，明確約定聯合體各方承擔的工作和相應的責任。如在建筑裝修工程方面，有的項目需要設計與施工進行聯合體投標的，必須把對設計公司的要求和施工方的要求列示清楚。（袁瑞娟采寫）

誤讀二：任意一方均可成為主投標方

解讀專家秦志龍（上海市政府采購中心高級工程師）：法律未對誰應成為聯合體的主投標方進行說明，因而部分供應商企圖“鉆空子”——拉上一家資質、條件優越的供應商組成聯合體進行投標，投標時自己擔任主投標方，而資質、條件優越的供應商只是其獲取投標資格的“幌子”。我個人認為，聯合體的主投標方應從所占項目規模、承擔的工作范圍來確定。例如，在一個項目中，若其中一家供應商承擔了項目任務的80%，相較于只承擔了20%任務的其他供應商，這家供應商應為主投標方。

在對主投標方和其他供應商的責任和義務進行約定的問題上，聯合投標協議書發揮了重要作用。上海市政府采購中心為此制定了聯合投標協議書范本，當供應商組成聯合體進行投標時，必須按范本明確甲乙供應商承擔的工作范圍及各自的義務，明確法律責任。（王珅采寫）

誤讀三：中標公告只需寫明一家公司

解讀專家王周歡（上海市財政局國庫處副處長）：有的中標公告只寫明“某公司作為聯合體主投標人中標”，有的甚至只寫主投標人的公司名稱，連聯合體主投標人這個身份都沒有注明，這是不合適的。當然，我們不能說上述這些做法是違法的，因為法律沒有就此進行明確規定。我個人認為，中標公告應當盡可能地寫明、寫全中標供應商的信息。最全面的寫法是“供應商A和供應商B作為一個聯合體中標，主投標人是供應商A”。（張靜遠采寫） 

誤讀四：行業性要求屬于特定條件

解讀專家胡杰（中招國際招標公司副總經理、高級工程師）：有些行業性要求是聯合體各方均需滿足的。《政府采購法》第22條第一款中第（六）項要求：法律、行政法規規定的其他條件。這是非常重要的一項，但卻容易被忽視。比如在醫療器械行業，生產廠商需要有生產的資質認證，經銷商需要有銷售的資質認證，這是行業內的要求，達不到這些要求就不能進行醫療器械的生產和銷售。對于這樣的行業性規定，如果聯合體中有一方達不到，就沒有投標資格。

再比如醫院社區的區域信息化系統采購，按原信息產業部2003年出臺的《計算機信息系統集成資質管理辦法》規定，凡從事計算機信息系統集成業務的單位，必須經資質認證并取得《計算機信息系統集成資質證書》，并按該《資質證書》的相應等級來承建計算機信息系統。這種規定屬于行業內要求，由《政府采購法》第22條第（六）項來規范，也就是說聯合體各方都必須滿足此要求。

我個人理解，《政府采購法》第22條第（六）項要求，屬于兜底條款，其主要作用是避免疏漏，怕法律列舉不全。其實基本上每個聯合體投標項目都會涉及到第（六）項規定。建議政府采購項目負責人在編制招標文件時，要仔細核查相關行業對供應商資質的要求。同時要有敬業精神，注重學習，盡量多地搜集和掌握各行各業對供應商的特殊要求。（邢曉丹采寫）

【調查】聯合體投標問卷分析

《中國政府采購報》近期就聯合體投標進行的問卷調查顯示：

100%的受訪者認為，若接受聯合體投標，應在招標公告或招標文件中提前告知。

71%的受訪者認為，若接受聯合體投標，在寫招標文件時，應附聯合體共同投標協議書、聯合體投標授權委托書或聯合體投標要求，但回答均不完整。1位監管部門受訪者指出，除附聯合投標協議書外，還應在投標文件中注明各供應商的資質是否合格、協議分工及主投標方等內容。

43%的受訪者未回答“聯合體投標要求的核心內容應如何寫”的問題。14%的受訪者表示“難以確定”。

79%的受訪者認為，在聯合體各方均符合資質條件的情況下，如無特殊要求，供應商可自行約定主投標方。1位受訪者認為，因法律并無明確規定，任何一方均可成為主投標方。1位受訪者認為，主投標方應從所占項目規模、承擔的工作范圍來確定。

100%的受訪者認為，聯合體各方均需符合《政府采購法》第22條所規定的一般資格要求。43%的受訪者表示，關于采購人提出的特殊資質，聯合體中至少有一家供應商具備即可。

14%的受訪者認為，《政府采購法》第22條第一款第（六）項“法律、行政法規規定的其他條件”規定的含義，應指采購人依據本項目的特殊性所提出的不違法的要求。29%的受訪者未回答此問題。1位受訪者表示，他們在工作中采用“對口原理”，即以滿足采購人的需求為準。

50%的受訪者認為中標公告應寫明聯合體各方。（戎素梅采寫）