為完善政府采購行政裁決改革建言獻策

【聚焦·政府采購行政裁決改革】

為完善政府采購行政裁決改革建言獻策

■ 張澤明

政府采購行政裁決是政府采購制度改革的重要內容，既關系到行政相對人的切身利益，又與行政機關正確適當行使權利息息相關。筆者認為，以減輕政府采購當事人的維權成本為出發點，通過完善現有政府采購質疑投訴處理程序、引入新技術便利行政裁決受理與辦理、多方協作形成行政裁決合力等途徑進行政府采購行政裁決改革，在優化政府采購營商環境的同時，又能使政府采購多方當事人共同受益。

完善程序提升行政裁決便利度

首先，建議取消質疑作為投訴的前置程序，轉而在行政裁決階段進行調解，從而降低多方面制度交易成本。行政裁決是指行政機關根據當事人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要加強行政裁決調解工作，探索建立“一站式”糾紛解決服務平臺，切實減輕人民群眾在依法維權中的負擔。按照此文件精神，建議把“質疑處理”的大部分實質行為納入到行政裁決調解階段，以減輕供應商維權成本。現有制度下，質疑程序中，采購人需要在7個工作日內回復質疑。采購人處理質疑時一般是要用滿制度賦予的時間“額度”，供應商維權的時間效率會大打折扣。如果采取行政裁決調解的方式，一方面采購人供應商的糾紛解決將直接處于裁決機關這一公正第三方的監督之下，會使采購人增加一些“速戰速決”提高效率的動力。另一方面，將會倒逼采購人在調解伊始就重視相關回復供應商材料的準備，免除了在質疑——投訴模式下，質疑材料和投訴回復材料制作兩次的成本。從行政裁決機關角度看，行政裁決調解時就已經能夠充分了解供應商訴求，免除在質疑——投訴模式下尚需審查投訴是否超出了質疑范疇的問題。

其次，對行政裁決結果不滿意的，建議不適用行政復議、仲裁等救濟方式。法理上，對具體行政行為不服的，當事人可以提起行政復議。由于行政裁決是行政機關根據法律法規的授權，基于當事人的申請，居中對特定的民事糾紛進行行政裁決。這種行政裁決對雙方當事人又均具有法律約束力，因此行政裁決顯然具有司法性質。而行政裁決又是以行政機關為主體進行裁決爭議，同時具有具體行政行為的性質。因此，行政裁決是一種兼具司法性和行政性的準司法行為，不能簡單視為具體行政行為，也就不能在當事人對結果不滿意時直接適用行政復議。對行政裁決結果不滿不適用行政復議，也有著減少行政裁決程序復雜度的考量。依照行政訴訟法，因不滿行政復議而提起的行政訴訟，復議機關肯定是被告之一。在政府采購行政裁決領域，將復議機關引入這一類型的行政訴訟，不僅增加了復議機關的應訴負擔，提高了案件復雜度，對提起訴訟的供應商也起不到加倍維護權利的效果。由于政府采購的糾紛往往最終指向均是采購合同是否正當履行，而這種履行對采購人或者提起訴訟的供應商均具有時限緊迫性。換言之，糾紛耗時越長，對采購人和供應商正當行使權利義務越不利。因此，如果供應商對行政裁決結果不滿，建議制度設計由其直接提起行政訴訟而非復議。

最后，規范行政裁決機構設立及對接訴訟的方式。如果按照前文所述，將供應商在政府采購中的糾紛解決方式簡化為主要依靠行政裁決和行政訴訟模式，對行政裁決機構的專業性和權威性要求將處于較高水平，建議考慮在目前投訴分級處理的模式基礎上，由設區的市一級統一設立行政裁決機構，負責受理所在區域的政府采購裁決申請，具體包含市級及以下采購單位和中省直駐在當地采購單位的采購項目糾紛。之所以如此設計，一是在市一級統一裁決標準，且市一級的裁決人員一般可以保持較高的裁決水準。二是保障供應商不需要跨市即可方便進行裁決實地申請，也能減少出席裁決聽證的差旅成本。三是方便供應商在對行政裁決不滿提起行政訴訟后，各當事人就近辦理應訴事宜。因為按照行政訴訟法，行政訴訟的一審需要當地的中級人民法院來審理。市一級裁決機構統一移交市中院進行訴訟，處于同城移交且規格相當的程度，有利于裁決與訴訟程序的有效銜接。四是有效減少上級機關的事務性工作。中央和省級采購單位的行政裁決可以由其對應級別的裁決機構分別受理，或者也可以由上級裁決機構指定下級機構受理，處于外地的中省級駐地方機構則可以直接在當地裁決。這樣可避免現行各地中直機構的投訴處理均要由財政部來受理的問題，使上級機構有更多的精力從事政策研究、督促、檢查和指導工作。

引入新技術便利行政裁決受理與辦理

《意見》要求，大力推廣現代信息技術在行政裁決工作中的運用，因此，行政裁決應加強網上受理、網上辦理的力度。

當前，網上辦事系統、VR、大數據等技術在各領域不斷得到應用。最高人民法院為規范網上司法審判事項，出臺了《關于人民法院在線辦理案件若干問題的規定》，并向社會公開征求意見。政府采購行政裁決有必要借鑒此類網上服務的經驗，做好行政裁決網絡平臺的建設，進一步加大行政裁決受理與辦理的便利性。行政裁決網絡平臺的建立，一方面能提高由行政裁決向行政訴訟移交案件、證據等的效率；另一方面能提高裁決人員辦理工作效率，同時在行政裁決網絡平臺數據積累之下，相關部門也能更好地對以往出現的惡意投訴情況進行更加嚴密有力的懲處。通過網絡平臺公開行政裁決結果，既是政府信息公開的要求，也是落實《意見》“要建立行政裁決告知制度”的具體舉措。

多方配合形成行政裁決合力

行政裁決的制度設計目標是效率高、成本低、專業性強、程序簡便。但實現這一目標不應僅靠行政裁決機構。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，健全矛盾糾紛多元化解機制，充分發揮調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等防范化解社會矛盾的作用。因此，建議在政府采購行政裁決中，各地積極發揮政府采購協會的居間調停作用。

在執行行政裁決決定時，相關部門也可不斷拓展行政協助的范圍，形成更有力地打擊不良供應商的行業氛圍。如，目前已有地方法院邀請當地建設工程造價協會、建筑業協會等加入人民法院特邀調解組織名冊，由協會向法院推薦調解員。

  （作者單位：大連海關）

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