【海口政府采購事件延伸探討（二）—資質審查】誰應對供應商驗明“真身”

【海口政府采購事件延伸探討（二）—資質審查】

誰應對供應商驗明“真身”

業內大討論

參與嘉賓：

何紅鋒   南開大學法學院教授

魏承玉   湖北省財政廳政府采購管理處處長

宋寶泉   安徽省財政廳政府采購監管處處長

張旭東   浙江省財政廳政府采購監督管理處

華靜嫻   江蘇省無錫市財政局政府采購處處長

朱   志   黑龍江省黑河市財政局政府采購管理辦公室主任

馬曉明   黑龍江省政府采購中心副主任

王躍進   山西省省級政府采購中心副主任

李   平   陜西省商洛市政府采購中心副主任

張志軍   浙江省松陽縣招標投標中心

胡   杰   中招國際招標公司副總經理、高級工程師

主持人：  實習記者  賈璐    本報記者  邢曉丹 趙家旺

在政府采購招標采購項目實施過程中，由供應商資質審查問題引發的爭議并不少見，這也使資質審查顯得更加重要。那么，資質審查的主體是誰？如果出現過錯，由誰來承擔責任？又該如何完善對供應商的資質審查？《中國政府采購報》特邀業內有關人士，對這些問題進行探討。

1、 資質審查該由誰來做

主持人：對于供應商資質的審查，首先涉及的是審查主體的問題，請問各位嘉賓，究竟該由誰來審查，是評標委員會？采購人？還是采購代理機構或者其他方？

何紅鋒：資質審查工作只能由評標專家來做，其他方來做都沒有法律依據。但是實際上很多地方是政府采購代理機構來做。個人認為，歸給政府采購代理機構來做，會好一點。因為，很多專家是技術型專家，對于政府采購相關的政策法規不是很了解，進行資質審核的時候，往往會出問題。而且一旦出問題，評標委員會不是法律主體，沒有辦法承擔法律責任，要是追究專家的責任，也存在著專家是根據自身專業知識和能力而判斷的理由，所以不好追究。

胡杰：根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（簡稱“18號令”）規定，對供應商的資質審核，是評標的一部分，只能由評標委員會來執行。代理機構在項目進行過程中進行資格預審，是沒有法律依據的。如果是公開招標，代理機構在發售采購文件時審核供應商資質，對于資質不夠的供應商不予出售采購文件，這種做法是不妥當的。如果供應商提起質疑和投訴，代理機構將處于劣勢。因為根據法律規定，公開招標的信息，大家都有權獲取。

張旭東：《政府采購法》規定的資格審查主體是采購人，當然也包括其授權代理項目的采購代理機構，但18號令把代表采購人擔任具體評標事務（包括供應商資格審查責任）的權責賦予了評標委員會。據我個人了解，實踐中采取由評標委員會進行資質審查的地方較多。

張志軍：我認為，供應商資質審查主體除了采購人、評標委員會外，還可以是采購代理機構。如果聘請了公證機構，公證機構也可以是資質審查的主體，因為《公證法》第28條規定：“公證機構辦理公證，應當根據不同公證事項的辦證規則，分別審查下列事項：（一）當事人的身份、申請辦理該項公證的資格以及相應的權利……”

當然，如果招標文件有相關規定，而且招標活動已經進入評標環節，那資格審查應該由評標委員會來承擔。一則符合法律法規和招標文件的規定。二則有利于評審專家對投標人進行綜合評審，得出更為客觀的結論。

2、 由專家審查有哪些缺陷

主持人：眾位嘉賓對評標委員會應負的審查責任都沒有異議。但在實踐中，評標委員會對供應商資格審查是否存在局限？易引發哪些問題？

胡杰：評標委員會只是形式上的審核，查看供應商提供的材料是否滿足招標文件的各種要求。但是評標委員會辨別不了這些資質材料的真偽，也沒有義務去辨別真偽。如果我們的制度是立足在供應商都造假的基礎上，那么這項制度就沒辦法發展了。但是不排除會有供應商造假。

張旭東：評標委員會審查供應商資質，其利在于獨立性和公正性；其弊在于：一是精力分散。評標時間本來有限，不宜把大量時間用于資格審查。二是專業錯位。專家專在技術，而資格審查中一些常遇到的問題，比如資質造假、分公司能否投標等等，許多是法律問題，不是專家的強項。三是因評標委員會的臨時性而導致的不統一性。對于同一問題、同一情況，不同的評標委員會成員會有不同的標準和認定結果。

張志軍：由于評審專家一般都是經濟、技術或者法律方面的專家，知識結構上會有一些局限，如發生資質造假等問題，很多評審專家就不太擅長甄別。在招標過程中，由專家誤判導致的結果影響深遠，造成的損失也很難估量。

王躍進：對于評審專家來說，供應商具備的通用資格比較好審，但特別資格因各省標準不一，頒發部門不一，比較難審。

李平：我認為，評審實踐中存在的問題是招標文件對供應商資質審查的評審權責規定是否清晰以及因時間倉促而使得評審專家在審核中出現粗略、不細致的問題。

馬曉明：目前，涉及供應商資質的各部門間還未實現信息共享，加之評標委員會能力有限，很難將審查落到實處。而且有時候一些要求表述含糊其辭，比如 “有良好的納稅記錄”，怎樣就算“良好”？依據是什么？這些都無一定之規。

華靜嫻：評審專家只能對招標文件作書面審查，而不作實質性審查。在目前中國的誠信體系尚未建立，各地區、各部門監管信息尚處于孤島的現狀下，這種被動的、無奈的情形是很難改變的。

3、 過錯責任由誰承擔

主持人：在實踐中，由資質審查問題引發的爭議并不少見。那么，資質審查出現問題，該由誰來負責？

宋寶泉：安徽對于供應商的資格審核工作包括兩部分。初審由政府采購代理機構進行，符合要求了才能出售采購文件；二審由評標委員會在評標過程中進行。因此，如果資格審核環節出現了漏洞，以至于影響到采購項目后期的結果，那么代理機構和評標委員會都有責任。

胡杰：由于資質審核的問題造成后期出現投訴質疑，如果是供應商造假，那么供應商承擔責任，如果是評標委員會審核不嚴，那么評標委員會承擔責任。

張旭東：至于最終誰承擔主要責任，那要分是什么責任。我個人將其概括為對外責任和對內責任。對外，評標委員會不是獨立主體，如果供應商對資質審查問題提起質疑投訴，評標委員會不是被投訴人，項目的最終結果也與其無關，因此，評標委員會對外不承擔責任。對內，當然具體誰負責審查，就應由誰負責任。

張志軍：對于評審錯誤，目前法律規定評標專家承擔個人責任，我認為這個定性是確切的。需要引起注意的是，評審專家應該對參與評審的項目終身負責。在項目生命周期內，如果是評審過錯引發的問題，在理論上講，可以對專家個人進行追責。

魏承玉：如果采購人在評標前已經組織了資格審查，評標委員會再對供應商進行資格審查，實際上是一個復核。如果采購人在評標前沒有組織資格審查，評標委員會對供應商的資格審查則是重要任務。評標委員會在對供應商進行資格審查時應主要審查：供應商資格有法律效力、與招標文件相符。如果存在供應商資質造假，評標委員會發現了的，應直接處理。評標委員會沒有發現的，評標委員會不承擔責任。如果以后發現了供應商資質造假，其責任應由供應商承擔。

4、 采購人可以袖手旁觀嗎

主持人：《政府采購法》第23條規定，采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業績情況，并根據本法規定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查。該如何理解這種規定？

魏承玉：“可以”的意思，就是需不需要對供應商進行資格審查，由采購人決定。

最大的問題是，采購人有時會以通過供應商資格審查，來排除他們不想要的供應商，或設置歧視性的資格條件來排除他們不想要的供應商。

華靜嫻：我認為，是出于對中小企業不得設置限制性條款的考慮，才使用了“可以”一詞。

馬曉明：我認為，該條規定是指如果某項目涉及到一些特殊的資質要求，那么采購人可以要求供應商提供有關資質證明文件和業績情況，并寫到標書中。

王躍進：采購人代表是評標委員會成員，應參照18號令的規定，與其他評標委員會成員一致看待。

朱志：因為按《政府采購法》第22條的要求，在實際采購過程中，采購人有可能有特殊的采購要求，該條規定可能主要指在報名時對供應商的資格進行審查。

張志軍：“可以”是一種授權，表明法律授權采購人有這方面的權利，一般用在授權性規定上；“應當、必須”等規定，則一般用在關于法律義務的規定上，要求相對方應當履行哪些義務。

法律賦予了采購人對供應商有進行資質審查的權利，采購人作為采購項目的責任主體，應當充分行使好自己的權利，維護自己的合法權益。如果放棄這方面的權利，則是一種不太負責的想法和做法。

5、 集采機構是在代人受過嗎

主持人：當因資質審查問題引發后期的爭議后，社會上總是把矛頭對準采購代理機構。但目前相關法律并未對采購代理機構的相關職責作出明確規定。那么，該如何看待這一問題？

張志軍：《政府采購法》規定，集采機構是代理機構。也就是說，集采機構在操作采購項目時，和采購人之間構成法定代理關系。作為法定代理關系，集采機構有義務行使采購人享有的相應權利，以維護采購人的合法權益的。從這個意義上說，集采機構有審查供應商資質的權利和責任。

華靜嫻：目前尚無相關法律規定，但不排除今后可以負有審查責任。比如，對一般性資質審查可以交由招標代理機構去做初步審查，以提高評審效率。

李平：既然采購人委托集采機構進行采購，那么集采機構就自然擁有了采購人的一些權利，而采購人是可以介入供應商資質審核的。

王躍進：我認為集采機構應主動提供服務，在供應商獲取采購文件之前，查驗供應商是否具有各類資質；在建立供應商庫時也應對供應商進行資格審查。

主持人：那如何看待社會上把問題全部歸咎于集采機構的現象？

張志軍：集采機構應當承擔相應部分的責任，但把所有的責任都歸咎于集采機構，是不客觀的。

朱志：這跟目前采購人、集采機構及采購管理部門分工不細、責任不清有關。

王躍進：集采機構作為政府采購的一扇窗口，已經習慣了隨時被推到風口浪尖的狀況，對此我們只能加大主動宣傳力度，盡量減少社會誤讀。

馬曉明：集采機構處于很尷尬的位置，因法律沒有賦予相關權利，所以將工作做“到位”而不“越位”很難把握。比如，有一次專家在評標結束后發現中標供應商資質造假，集采機構就申請了廢標處理。但是監管部門認為，評審專家對供應商資質的審查在開評標環節就已完成，法律未賦予專家在后續環節中糾錯的權利，碰到這種情況必須有人舉報才可以廢標。

6、 完善資質審查要做什么

主持人：實踐中的發生的一些問題表明，資質審查還有許多工作可以做。該從何處入手完善 資質審查？宋寶泉：目前安徽省正在籌備建設供應商庫，只有入庫的供應商才能參加政府采購。但是不會對沒有入庫的專家形成歧視。只要未入庫供應商提供紙質的申報材料，即可參加本次項目的投標。后期再對入庫手續進行補辦，以便參加下次的政府采購活動。同時，對于供應商資質的真偽問題，我們正在積極協調與本省工商等部門聯網，協調資源，保證供應商給資質審核工作的開展。

華靜嫻：應加快建設企業誠信體系，制定政府采購供應商監管辦法和處理處罰實施細則，加大供應商違法違規行為成本。

王躍進：一是要規范特殊資質頒發、認定。二是在組織開評標過程中，主持人介紹采購背景時，應詳細介紹采購需求的功能、應用環境等涉及的各種供應商需具備的資質。

張志軍：如果招標文件規定，由評標委員會具體負責供應商資質的審查活動，那么在組建評標委員會時，就應當充分考慮專家的組成結構，比如可以考慮引進工商系統的從業人員，這樣可能有助于評標委員會更好地履行職責。

胡杰：社會公眾的監督包括參加項目的其他供應商、媒體和公眾等等，要充分利用公眾的監督力量。當供應商造假行為被社會公眾發現后，監管部門要及時跟進、大力重罰，提高企業造假成本，這才是杜絕企業提供假資質的途徑。

主持人：從各位的發言中，可以總結出，完善供應商資質的審查，需要多方共同做出努力。感謝各位的精彩發言。

不合格企業緣何能突破資質審查關

本報記者 邢曉丹

項目結束后經其他供應商質疑，發現中標供應商在基本資質要求上存在缺陷；采購合同簽訂后，履約過程中發現中標供應商沒有能力順利履約……這些現象雖然并不常見，但影響了政府采購的陽光形象。令人質疑的是，在政府采購嚴格的制度保障下，不合格企業為何有時能輕松突破資質審核關呢？

評標委員會只是形式上的審核

根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第54條規定，評標應當遵循的工作程序，首先就是投標文件的初審，初審分為資格性檢查和符合性檢查。評審專家作為評標過程中的關鍵一環，責無旁貸應把好審核關口，可如何會有漏網之魚呢？

“評標委員會只根據投標文件本身的內容進行評審，而不尋求外部證據。”類似的規定在政府采購招標文件中并不少見。中招國際招標公司副總經理、高級工程師胡杰告訴記者，評標委員會對投標供應商資格上的審核，是形式上的審核，主要是看供應商提供的材料是否滿足招標文件的各種要求。但是評標委員會辨別不了這些資質材料的真偽，也沒有義務去辨別真偽。

對此，南開大學教授何紅峰也表示，評標委員會審核的只能是供應商提供過來的材料。如果是供應商存在造假行為，那就屬于社會誠信的問題。就政府采購工作來說，任何一方都沒有義務和能力去核實這些材料的真偽。

此外，胡杰表示，評審專家審核供應商資質的效果，還與采購文件的敘述有很大的關系。他給記者講述了自己經歷的一個項目，招標文件在對供應商的要求中只寫到要符合《政府采購法》第22條的規定，連該條中具體是怎么要求的都沒有詳細列舉。“對于這種項目，供應商在投標函中只需說明自己符合規定即可，評審專家在審核的時候也無從下手，因為采購文件中就是這樣寫的。”胡杰說，“但是如果在招標文件中詳細地要求了供應商應該具有哪些資質、投標時要提供哪些證明，那供應商就必須要提供，而且由評標委員會進行一一審核。”

除了這些因素外，浙江省財政廳政府采購監督管理處張旭東認為，評審委員會在審查供應商資質時，還面臨著專業知識和能力錯位的問題，專家的技術強項與資格審查所要求的知識和能力并不匹配。

審核不嚴責任難追究

評審專家審核難辨資質真偽，那么一旦審核出現問題，該如何追究責任呢？

“在法律上看，評標委員會不是法律主體，沒有辦法承擔法律責任。”何紅峰說，“要是追究專家個人的責任，會出現專家辯稱是由于自身專業知識和能力而判斷的，所以不好追究責任。”

張旭東認為，誰來承擔責任，首先要區分是什么責任。對外，評標委員會不是獨立主體，如果供應商對資質審查問題提起質疑投訴，評標委員會不是被投訴人，項目的最終結果也與其無關，不承擔責任；對內，具體誰負責審查，當然應由誰負責任。

 “實際上，責任難以追究，客觀上導致了評標專家漠視自身職責，評標流于形式、走過場的現象。”某省政府采購中心負責人告訴記者，評審專家責權的不對等，加上職業道德規范的缺乏，給評標環節埋下了很大的隱患，供應商資質審查錯誤只不過是其中很小的一部分。

采購人和代理機構的審核權尚待明確

評審專家在審核供應商資質上存在局限性，那么，除了評審專家之外，采購人和采購代理機構該如何把好資質審核關呢？

《政府采購法》第23條規定，采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業績情況，并根據本法規定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查。但對于“可以”一詞，業內人士的共識是，這是一種授權，表明法律授權采購人有這方面的權利，而需不需要對供應商進行資格審查，完全由采購人決定。這也意味著，如果采購人不對供應商進行資格審查，那么采購人的資質審核關便形同虛設。

相較之下，實踐中采購代理機構在供應商資格審查方面扮演了更為重要的角色。記者了解到，目前許多地區的采購代理機構都介入了其中。

比如，安徽等地目前采用兩審的方式，即發售采購文件的時候，政府采購代理機構要對供應商的資質進行預審，只有供應商的基本資質滿足要求之后，才能獲取采購文件。隨后在評標過程中，評標委員會還要對供應商的資質進行更加詳細和專業的審核。

采購代理機構參與資質審核的做法盡管缺乏法律法規的明確依據，但也得到了部分專家的肯定。何紅峰表示，很多專家是技術型專家，對于政府采購相關的政策法規不是很了解，進行資質審核的時候，往往會發生問題。而目前很多地方都是政府采購代理機構來做供應商的資格預審工作，取得了很好的效果。

然而，問題在于，實踐中還有相當一部分采購代理機構并沒有真正參與到供應商資格審核中，因此，這些代理機構難免會成為不合格供應商可以輕松突破的形式上的關口。