制定統一的政府采購法是全面實施預算績效管理的重要保障

【熱議·兩法合一】

編者按：近日，《中國政府采購報》舉辦了“兩法合一是深化政府采購制度改革的必由之路”研討會。會上，來自不同領域的專家學者圍繞主題各抒己見，從多個視角、多個維度探討兩法合一的必要性，形成一系列分析透徹、觀點鮮明的文章，為推動政府采購改革與發展建言獻策。從本期起，本版將陸續刊登與會專家的發言文章，以饗讀者。

制定統一的政府采購法是全面實施預算績效管理的重要保障

■ 姜愛華

全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的內在要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化、提升國家治理效能的關鍵舉措，是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。政府采購作為一項重要的財政支出管理制度，內嵌于預算執行和預算績效管理一體化之中，其完整統一性將直接影響全面預算績效管理戰略的實施效果。

當前，無論從全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系看，還是從健全預算績效管理制度本身看，都需要制定統一的政府采購法。

首先，制定統一的政府采購法有助于提升全方位預算績效管理。構建全方位預算績效管理格局包括三個層次，即政府預算績效管理、部門和單位預算績效管理、政策和項目預算績效管理。無論哪個層次的績效管理都會考量采購環節。按照目前兩法分立的現狀，可能需要同時適用《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）。很顯然，運用兩套采購制度帶來的制度執行成本要高于一套統一制度的成本。一方面，制度的學習成本更高，另一方面制度執行中不能產生協同效應、規模效應，甚至產生制度沖突。這種制度上的不統一，會影響各個層次的績效水平。對于政府預算績效管理而言，會影響財政資源配置效率；對于部門和單位整體預算績效管理而言，會增加運行成本、降低管理效率和履職效能，影響部門和單位整體及核心業務實施效果；對于政策和項目預算績效管理而言，會影響成本、效益、政策效果等，進而影響預算資金使用效果。而制定統一的政府采購法，無疑會降低制度學習成本、減少制度沖突、提高制度合力，提升預算績效。

其次，制定統一的政府采購法有助于理順全過程預算績效管理。全過程預算績效管理以預算資金管理為主線，將績效管理寓于預算編制、預算執行和預算監督之中。而政府采購即以預算資金管理為主線，能夠實現與全過程預算績效管理無縫對接。從采購主體看，無論是國家機關、事業單位和社會團體，均屬于預算績效管理的主體；從采購監管部門看，財政部門本身也是預算績效管理改革的主管部門；從采購對象上看，在統一的政府采購法之下，無論是采購貨物、工程還是服務，從采購預算的編制、采購計劃的制定、采購需求的確定，到采購的具體執行，以及采購的評價，完全嵌入預算執行和預算績效管理之中。而《招標投標法》主要以采購程序為主線，所使用的資金既包括財政性資金（預算資金）也包括非財政性資金（社會資金），同時對于提供公共服務的基礎設施而言，《招標投標法》主要關注工程建設階段而非工程建設與公共服務提供的全生命周期，無法與全過程、全鏈條的預算執行和預算績效管理實現無縫對接。因此，從全過程預算績效管理的角度看，亟須將使用財政性資金的工程采購納入到統一的政府采購法中，促進預算執行和績效評價一體化。

全過程預算績效評價是全過程預算績效管理的核心，涵蓋事前績效評估、績效目標設定、績效運行監控和績效評價及結果應用四個主要環節。由于財政資金天然的公共性，預算績效評價強調多維目標導向，尤其關注宏觀經濟效益、社會效益等公共政策目標的實現。《關于全面實施預算績效管理的意見》對此有著明確的表述，“績效目標不僅要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標”，“聚焦提升覆蓋面廣、社會關注度高、持續時間長的重大政策、項目的實施效果”。這樣多維度的績效目標，與政府采購要實現的全生命周期“物有所值”制度目標不謀而合，需要通過系統性的政府采購政策來實現。《政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》以及《深化政府制度改革方案》中都對發揮政府采購政策功能有著明確的表述，這是財政公共性的體現。而更多關注程序導向的招投標很難實現這樣的績效目標。從這個意義上講，制定統一的政府采購法，有助于全過程預算績效管理目標的實現。

再其次，制定統一的政府采購法有助于實現全覆蓋預算績效管理。預算績效管理要覆蓋一般公共預算績效管理體系，也要覆蓋其他政府預算績效管理體系。政府采購涉及政府各個預算中的采購行為。歷史的看，政府采購制度產生的初衷就在于改進預算管理，提高預算績效，反過來，這一制度建立之后對改進預算管理、提高預算績效起到了關鍵性的推動作用。而政府采購作為一個重要的預算執行環節，作為一項獨立的財政管理制度，其本身也成為預算績效管理的重要領域，也要被納入預算績效管理之中。《關于全面實施預算績效管理的意見》提出，要“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理”。可見，政府采購是全覆蓋預算績效管理體系的重要內容之一。《招標投標法》并非一項獨立的預算管理制度，而且其本身兼具公法和私法混合性質，因此《關于全面實施預算績效管理的意見》并沒有單獨提出將招投標納入績效管理中。這樣一來，在兩法并立的情況下，使用財政性資金進行的工程招投標這一重要的采購領域要游離于預算績效管理之外嗎？顯然不是。我們認為，《關于全面實施預算績效管理的意見》中提及的“政府采購”應為包括貨物、工程和服務的全口徑政府采購。由此可見，只有制定統一的政府采購法，才能將政府采購全部納入全覆蓋預算績效管理體系中，才能與全面預算績效管理這一重大戰略部署相契合。

最后，制定統一的政府采購法有助于健全預算績效管理制度。健全預算績效管理制度，就要不斷完善預算績效管理流程，包括制定預算績效管理制度和實施細則，推進預算績效管理信息化建設等。在當前兩法并立的現狀下，在以預算資金管理為主線和以程序管理為主線相交叉的采購制度情況下，增加了預算績效管理流程的復雜性和預算績效管理制度設計的難度，增加了制度性交易成本；同時，兩法并立可能會加劇 “信息孤島”現象，阻礙預算績效管理信息化建設。制定統一的政府采購法將直接打通貨物、工程和服務采購信息和數據，有利于推進預算績效管理制度統一化和信息系統“無障礙化”。

綜上，政府采購是全方位預算績效管理必須考量的一個重要因素，是全過程預算績效管理鏈條中的一個重要節點，是全覆蓋預算績效管理的一個重要領域，是預算績效管理制度建設中的一個重要基礎。建立統一的政府采購法，形成全口徑政府采購，是全面實施預算績效管理的重要保障。

（本文由本報記者牛向潔根據作者在研討會上的發言整理而成，有刪減）

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