制定統(tǒng)一的政府采購法是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要保障

【熱議·兩法合一】

編者按：近日，《中國政府采購報》舉辦了“兩法合一是深化政府采購制度改革的必由之路”研討會。會上，來自不同領(lǐng)域的專家學(xué)者圍繞主題各抒己見，從多個視角、多個維度探討兩法合一的必要性，形成一系列分析透徹、觀點(diǎn)鮮明的文章，為推動政府采購改革與發(fā)展建言獻(xiàn)策。從本期起，本版將陸續(xù)刊登與會專家的發(fā)言文章，以饗讀者。

制定統(tǒng)一的政府采購法是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要保障

■ 姜愛華

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家治理效能的關(guān)鍵舉措，是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。政府采購作為一項重要的財政支出管理制度，內(nèi)嵌于預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理一體化之中，其完整統(tǒng)一性將直接影響全面預(yù)算績效管理戰(zhàn)略的實(shí)施效果。

當(dāng)前，無論從全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系看，還是從健全預(yù)算績效管理制度本身看，都需要制定統(tǒng)一的政府采購法。

首先，制定統(tǒng)一的政府采購法有助于提升全方位預(yù)算績效管理。構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局包括三個層次，即政府預(yù)算績效管理、部門和單位預(yù)算績效管理、政策和項目預(yù)算績效管理。無論哪個層次的績效管理都會考量采購環(huán)節(jié)。按照目前兩法分立的現(xiàn)狀，可能需要同時適用《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）。很顯然，運(yùn)用兩套采購制度帶來的制度執(zhí)行成本要高于一套統(tǒng)一制度的成本。一方面，制度的學(xué)習(xí)成本更高，另一方面制度執(zhí)行中不能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，甚至產(chǎn)生制度沖突。這種制度上的不統(tǒng)一，會影響各個層次的績效水平。對于政府預(yù)算績效管理而言，會影響財政資源配置效率；對于部門和單位整體預(yù)算績效管理而言，會增加運(yùn)行成本、降低管理效率和履職效能，影響部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果；對于政策和項目預(yù)算績效管理而言，會影響成本、效益、政策效果等，進(jìn)而影響預(yù)算資金使用效果。而制定統(tǒng)一的政府采購法，無疑會降低制度學(xué)習(xí)成本、減少制度沖突、提高制度合力，提升預(yù)算績效。

其次，制定統(tǒng)一的政府采購法有助于理順全過程預(yù)算績效管理。全過程預(yù)算績效管理以預(yù)算資金管理為主線，將績效管理寓于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督之中。而政府采購即以預(yù)算資金管理為主線，能夠?qū)崿F(xiàn)與全過程預(yù)算績效管理無縫對接。從采購主體看，無論是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體，均屬于預(yù)算績效管理的主體；從采購監(jiān)管部門看，財政部門本身也是預(yù)算績效管理改革的主管部門；從采購對象上看，在統(tǒng)一的政府采購法之下，無論是采購貨物、工程還是服務(wù)，從采購預(yù)算的編制、采購計劃的制定、采購需求的確定，到采購的具體執(zhí)行，以及采購的評價，完全嵌入預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理之中。而《招標(biāo)投標(biāo)法》主要以采購程序為主線，所使用的資金既包括財政性資金（預(yù)算資金）也包括非財政性資金（社會資金），同時對于提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施而言，《招標(biāo)投標(biāo)法》主要關(guān)注工程建設(shè)階段而非工程建設(shè)與公共服務(wù)提供的全生命周期，無法與全過程、全鏈條的預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)無縫對接。因此，從全過程預(yù)算績效管理的角度看，亟須將使用財政性資金的工程采購納入到統(tǒng)一的政府采購法中，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和績效評價一體化。

全過程預(yù)算績效評價是全過程預(yù)算績效管理的核心，涵蓋事前績效評估、績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價及結(jié)果應(yīng)用四個主要環(huán)節(jié)。由于財政資金天然的公共性，預(yù)算績效評價強(qiáng)調(diào)多維目標(biāo)導(dǎo)向，尤其關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》對此有著明確的表述，“績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)”，“聚焦提升覆蓋面廣、社會關(guān)注度高、持續(xù)時間長的重大政策、項目的實(shí)施效果”。這樣多維度的績效目標(biāo)，與政府采購要實(shí)現(xiàn)的全生命周期“物有所值”制度目標(biāo)不謀而合，需要通過系統(tǒng)性的政府采購政策來實(shí)現(xiàn)。《政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》以及《深化政府制度改革方案》中都對發(fā)揮政府采購政策功能有著明確的表述，這是財政公共性的體現(xiàn)。而更多關(guān)注程序?qū)虻恼型稑?biāo)很難實(shí)現(xiàn)這樣的績效目標(biāo)。從這個意義上講，制定統(tǒng)一的政府采購法，有助于全過程預(yù)算績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

再其次，制定統(tǒng)一的政府采購法有助于實(shí)現(xiàn)全覆蓋預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理要覆蓋一般公共預(yù)算績效管理體系，也要覆蓋其他政府預(yù)算績效管理體系。政府采購涉及政府各個預(yù)算中的采購行為。歷史的看，政府采購制度產(chǎn)生的初衷就在于改進(jìn)預(yù)算管理，提高預(yù)算績效，反過來，這一制度建立之后對改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效起到了關(guān)鍵性的推動作用。而政府采購作為一個重要的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，作為一項獨(dú)立的財政管理制度，其本身也成為預(yù)算績效管理的重要領(lǐng)域，也要被納入預(yù)算績效管理之中。《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出，要“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理”。可見，政府采購是全覆蓋預(yù)算績效管理體系的重要內(nèi)容之一。《招標(biāo)投標(biāo)法》并非一項獨(dú)立的預(yù)算管理制度，而且其本身兼具公法和私法混合性質(zhì)，因此《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》并沒有單獨(dú)提出將招投標(biāo)納入績效管理中。這樣一來，在兩法并立的情況下，使用財政性資金進(jìn)行的工程招投標(biāo)這一重要的采購領(lǐng)域要游離于預(yù)算績效管理之外嗎？顯然不是。我們認(rèn)為，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中提及的“政府采購”應(yīng)為包括貨物、工程和服務(wù)的全口徑政府采購。由此可見，只有制定統(tǒng)一的政府采購法，才能將政府采購全部納入全覆蓋預(yù)算績效管理體系中，才能與全面預(yù)算績效管理這一重大戰(zhàn)略部署相契合。

最后，制定統(tǒng)一的政府采購法有助于健全預(yù)算績效管理制度。健全預(yù)算績效管理制度，就要不斷完善預(yù)算績效管理流程，包括制定預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)預(yù)算績效管理信息化建設(shè)等。在當(dāng)前兩法并立的現(xiàn)狀下，在以預(yù)算資金管理為主線和以程序管理為主線相交叉的采購制度情況下，增加了預(yù)算績效管理流程的復(fù)雜性和預(yù)算績效管理制度設(shè)計的難度，增加了制度性交易成本；同時，兩法并立可能會加劇 “信息孤島”現(xiàn)象，阻礙預(yù)算績效管理信息化建設(shè)。制定統(tǒng)一的政府采購法將直接打通貨物、工程和服務(wù)采購信息和數(shù)據(jù)，有利于推進(jìn)預(yù)算績效管理制度統(tǒng)一化和信息系統(tǒng)“無障礙化”。

綜上，政府采購是全方位預(yù)算績效管理必須考量的一個重要因素，是全過程預(yù)算績效管理鏈條中的一個重要節(jié)點(diǎn)，是全覆蓋預(yù)算績效管理的一個重要領(lǐng)域，是預(yù)算績效管理制度建設(shè)中的一個重要基礎(chǔ)。建立統(tǒng)一的政府采購法，形成全口徑政府采購，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要保障。

（本文由本報記者牛向潔根據(jù)作者在研討會上的發(fā)言整理而成，有刪減）

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