物業服務企業能否成為保安服務的合格供應商

【案例看臺】

物業服務企業能否成為保安服務的合格供應商

■ 趙路

案件背景

某政府采購中心于某年3月就一檢察院物業管理采購項目發布招標公告，當年4月3日該項目開標，當年4月4日該政府采購中心發布中標公告。參加投標的M公司對中標結果不服，提起投訴。

投訴事項為：中標供應商G公司的經營范圍中無保安服務，即未經國家工商行政管理總局批準，無法提供物業招標服務項目中的保安服務內容，屬于不合格供應商。

投訴人主要理由為：根據《物業管理條例》第二條，可知物業公司可以提供秩序維護服務內容。根據《保安服務管理條例》第二條，可知物業公司可以提供的秩序維護服務內容為門衛、巡邏等。正常的物業管理項目招標，其服務需求中僅需要投標人提供“秩序維護服務”即可，并未需要保安服務。但本項目采購人為某檢察院，將安全內容視為重中之重，采購人需要的是保安服務，并非“秩序維護服務”，其設置的招標文件亦明確指出需要保安服務，具體工作職責內容也遠超出物業服務企業可以提供的門衛、巡邏、秩序維護等服務的標準。根據《企業經營范圍登記管理規定》（國家工商行政管理總局令第76號）第四條，企業申請登記的經營范圍中屬于法律、行政法規或者國務院決定規定在登記前須經批準的經營項目的，應當在申請登記前報經有關部門批準后，憑審批機關的批準文件、證件向企業登記機關申請登記。根據2017年11月修訂的《工商登記前置審批事項目錄》，保安服務屬于“前置許可經營項目”，必須在相關部門批準后，再到有關部門申請登記。根據2013年3月公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》“改革工商登記制度”部分，對按照法律、行政法規和國務院決定需要取得前置許可的事項，涉及國家安全、公民生命財產安全的，必須實行先主管部門審批、再工商登記的制度，不可簡化流程。某檢察院的保安服務需求，正是涉及國家安全、公民生命財產安全的服務范圍。

因此，物業企業想提供保安服務，必須滿足公安部門相關的規定要求，并持相關手續到當地公安部門登記，然后憑相應審批件到當地工商行政管理部門登記辦理增項手續，在企業經營范圍中寫有保安服務項后，才可提供保安服務內容，這樣做才屬于合法經營。中標供應商G公司，截止中標公告發布時，其經營范圍無保安服務內容，不滿足本次物業招標范圍內的保安服務需求，無法為采購人提供正規的保安服務。

質疑答復

投訴處理期間，上述政府采購中心向當地財政部門作出投訴答復，說明了本項目接到質疑和進行答復過程的有關情況。

經查閱質疑函，質疑事項與投訴事項一致。該政府采購中心為進行質疑答復，組織原評標專家對質疑事項進行了復議，形成專家復議意見。專家復議意見主要內容為：

第一，G公司經營范圍中包括物業管理。根據《物業管理條例》第二條、第四十六條的規定，《保安服務管理條例》第二條第一款第（三）項規定，物業服務企業有資格在其物業管理區域內維護公共秩序，可以自行招用保安員，開展門衛、巡邏、秩序維護等服務。同時也充分說明，物業服務企業有資格在其物業管理區域內開展保安服務，不屬于超范圍經營。

第二，《保安服務管理條例》第九條規定了向保安公司核發保安服務許可證的條件和要求，其第十二條規定了取得保安服務許可證的申請人，憑保安服務許可證到工商行政管理機關辦理工商登記，其第十四條規定了自行招用保安員的單位，應當自開始保安服務之日起30日內向所在地設區的市級人民政府公安機關備案。另外，《公安機關實施保安服務管理條例辦法》第三條第一款第（二）項明確，省級公安機關負責下列保安服務監督管理工作包括，核發、吊銷保安服務公司的保安服務許可證、保安培訓單位的保安培訓許可證。其第十八條規定：“自行招用保安員從事本單位安全防范工作的機關、團體、企業、事業單位以及在物業管理區域內開展秩序維護等服務的物業服務企業，應當自開始保安服務之日起30個工作日內向所在地設區市的公安機關備案……”由此可見，《保安服務許可證》作為工商行政管理機關辦理工商登記前置許可，是對專項保安服務的保安公司的要求，對物業服務企業沒有設定前置性許可要求，沒有對物業服務企業到工商行政管理機關辦理工商登記進行要求，物業服務企業只需在中標接管項目30日內向屬地公安機關備案即可。

第三，通過國家企業信用信息公示系統查詢，全國大部分知名物業管理企業經營范圍中均無保安服務這項內容，參與此次招標活動的6家供應商中，除投訴人M公司外，其他5家企業經營范圍中均未包含保安服務。

第四，某檢察院物業管理項目為物業采購項目，不是專項保安服務項目，招標文件中的資格性條件沒有要求提供保安許可證。根據《企業經營范圍登記管理規定》第三條的規定，申請人應當參照《國民經濟行業分類》選擇一種或多種小類、中類或者大類自主提出經營范圍登記申請。G公司選擇一種大類（即《2017國民經濟行業分類注釋》（網絡版）中7020——物業管理）的方式來進行經營范圍登記，已包含多種小類，如清潔服務、垃圾清運等。其營業執照中已包含物業管理、園林養護、停車場管理、機電設備維修服務等。

第五，評標委員會在復議過程中對G公司投標文件中資格性證明材料和符合性證明材料初審項內容再次進行了復核，復核結果符合招標文件各項規定要求，屬于合格供應商。

當年4月19日，上述政府采購中心根據專家復議意見作出《政府采購質疑答復》，認為M公司提出的質疑事項不成立，維持G公司原中標結果不變。

投訴處理

投訴處理期間，G公司向財政部門作出投訴答復，主要內容為：

第一，G公司依法注冊成立，經營范圍包括物業管理。根據《物業管理條例》第二條、第四十六條，《保安服務管理條例》第二條第一款第（三）項，可以充分說明物業服務企業有資格在其物業管理區域內開展保安服務。即便G公司的經營范圍中沒有保安服務項目，該項屬于《企業經營范圍登記管理規定》中登記管理問題，不能等同于G公司不能自行招用保安員提供服務，不能代表G公司沒有能力提供保安服務和相關秩序維護服務。并且，采購人招標文件的資格證明材料里對供應商的營業執照范圍并沒有提出特殊的限定要求。

第二，G公司針對保安服務的概念解釋也咨詢過保安業務行政主管部門，回復的內容是：《保安服務管理條例》中保安服務是指保安服務公司根據保安服務合同，派出保安員為客戶單位提供的門衛、巡邏、守護、押運、隨身護衛、安全檢查以及安全技術防范、安全風險評估等服務，是專項保安服務。而采購人服務要求中的保安監控是指《物業管理條例》物業管理中的相關秩序維護活動，二者不是同等概念，不存在包含與被包含的關系，即物業管理不能包含保安服務的全部服務內容，只是有部分內容交叉。投訴人是在混淆概念、偷換概念，是在錯誤理解采購人招標文件中的服務要求。G公司屬于物業管理公司，此次公開招標也為物業管理服務，完全符合采購人的服務要求，物業管理公司提供保安服務和相關秩序維護活動的經營項目不需要相關部門批準，不屬于投訴人所稱的前置許可經營項目，只需要向屬地公安機關備案。

第三，通過國家企業信用信息公示系統查詢，全國大部分知名物業管理企業經營范圍中均無保安服務這項內容，參與此次招標活動的6家供應商中，除M公司外，其他5家企業經營范圍中都未包含保安服務。

第四，在本項目招標活動中，招標文件是本次招標活動的有效文件，是采購人采購物業服務的準則性文件，代表采購人的真實意思表示。經評標委員會評審，G公司通過了資格性和符合性審查，證明G公司實質性響應了招標文件的內容，符合招標文件資格要求。綜上所述，G公司是依法依規招標的合格供應商，中標結果有效。

經查閱本項目招標文件，本項目采購產品名稱為“物業服務”。招標文件規定“（三）保安監控：合計30人。1.工作職責：在甲方院辦公室保衛部門的具體指導下，負責門崗（含前院）、監控崗、后院、地下停車場崗。4個崗位要求24小時設保安。樓內值班室、控申接待室、立案大廳安全保衛工作。負責大樓監控操作、管理辦公樓內、外的公共秩序、管理安防緊急事件的處理，加強巡邏巡視，確保辦公樓安全；停車場管理，確保車輛按位擺放整齊；重點部位的安全保衛等工作……” 本項目招標文件中未就投標人營業執照經營范圍進行要求。

財政部門認為，根據《保安服務管理條例》第二條、第九條、第十四條第一款相關規定，《保安服務管理條例》所稱保安服務，既包括保安服務公司提供的保安服務，又包括自行招用保安員的單位提供的保安服務。物業服務企業招用人員在物業管理區域內開展的門衛、巡邏、秩序維護等服務，屬于自行招用保安員的單位提供的保安服務。物業服務企業自行招用保安員提供的保安服務，不需要先取得保安服務許可證，再辦理工商登記，而是自開始保安服務之日起30日內向所在地設區的市級人民政府公安機關備案。

因此，投訴人M公司主張中標供應商G公司未完成保安服務的前置許可，不能提供保安服務，于法無據。

根據《國務院機構改革和職能轉變方案》“改革工商登記制度”部分規定，因物業服務企業自行招用保安員提供保安服務，不屬于法律、行政法規和國務院決定需要取得前置許可的事項，不需要取得前置許可后再申請工商登記。對于不需要行政許可的一般經營項目，供應商可自主選擇經營，無需從營業執照的經營范圍來判斷其經營資格。

因此，投訴人M公司主張中標供應商G公司經營范圍中無保安服務項，不能提供保安服務，于法無據。

綜上，投訴事項缺乏事實依據，投訴事項不成立。

處理結果

根據以上調查結果，財政部門認為：投訴事項缺乏事實依據，投訴事項不成立。根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十九條第（二）項之規定，決定駁回投訴。

案件分析

本案涉及的主要爭議為：物業服務企業自行招用保安員提供保安服務，是否需要先取得保安許可證，以及是否應當從營業執照的經營范圍來判斷物業服務企業的經營資格。

財政部門通過調查發現，《保安服務管理條例》所稱保安服務，既包括保安服務公司提供的保安服務，又包括自行招用保安員的單位提供的保安服務。二者的許可要求是不同的，前者需要取得保安服務許可證，后者并不需要取得保安服務許可證。

財政部門進一步分析后，得出兩個結論：

第一，物業服務企業自行招用保安員提供的保安服務，不需要先取得保安服務許可證，再辦理工商登記，而是自開始保安服務之日起30日內向所在地設區的市級人民政府公安機關備案。

第二，物業服務企業自行招用保安員提供保安服務，不屬于法律、行政法規和國務院決定需要取得前置許可的事項，屬于不需要行政許可的一般經營項目，無需從營業執照的經營范圍來判斷供應商的經營資格。

（作者單位：北京盈科（沈陽）律師事務所）

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