智慧城市PPP子項目政府采購不能“好看不好吃”

【一家之言】

智慧城市PPP子項目政府采購不能“好看不好吃”

——智慧城市PPP子項目政府采購存在問題分析及改進(jìn)建議

■ 孫建勇

政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP模式”）與智慧城市建設(shè)的結(jié)合，有利于解決智慧城市建設(shè)的資金缺口問題，從而可以繼續(xù)推動各地智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營。但智慧城市通常由諸多子項目構(gòu)成，涉及技術(shù)領(lǐng)域多，建設(shè)運(yùn)營時間長，一般都采用總體規(guī)劃、分步實(shí)施的方式推進(jìn)。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》相關(guān)要求，在智慧城市PPP項目完成政府采購后，后續(xù)的子項目如何依法依規(guī)履行采購程序，國家和地方并沒有明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。目前不少地方要求特殊項目公司（又稱“SPV公司”）按《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）進(jìn)行子項目的采購，但實(shí)踐中不可避免地帶來一些違反法律法規(guī)、提高交易成本、影響市場秩序的問題，應(yīng)當(dāng)引起政府采購監(jiān)管部門的重視。

我國PPP項目和智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀

PPP即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的一種項目運(yùn)作模式。該模式鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，政府與社會資本之間基于提供產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的伙伴合作關(guān)系。在具體操作上，一般由政府針對具體項目特許新建一家項目公司即SPV公司，并對其提供扶持措施，SPV公司則負(fù)責(zé)進(jìn)行項目的融資、建設(shè)和運(yùn)營。在PPP的管理外包、特許經(jīng)營、私有化三大類運(yùn)作方式中，我國PPP項目主要以特許經(jīng)營類為主，其中智慧城市建設(shè)又以BOT模式（建設(shè)—經(jīng)營—移交）占比最大，實(shí)際運(yùn)作中往往摻雜了TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、ROT（重整—經(jīng)營—移交）模式。出于降杠桿、減負(fù)債、防風(fēng)險的考慮，同時由于各地在PPP項目實(shí)際運(yùn)作過程出現(xiàn)了不少問題，現(xiàn)PPP模式在全國部分地方已經(jīng)“叫停”，原有的部分PPP項目也被規(guī)范、清理，但存量PPP項目仍然較多。

根據(jù)國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。由于智慧城市建設(shè)資金需求大、技術(shù)要求高、運(yùn)營管理難、更新升級快，政府自投自建困難較大，而PPP模式具有融資能力強(qiáng)、運(yùn)作效率高、抗風(fēng)險能力大等優(yōu)勢，因此PPP在智慧城市建設(shè)過程中發(fā)揮了較大助力。從全國分布來看，項目數(shù)量排在前幾位的有：湖南、新疆、山東、江蘇等。智慧城市項目一般包括多個子項目，主要有智慧基礎(chǔ)設(shè)施、智慧園區(qū)、智慧平臺、智慧政務(wù)、智慧停車、智慧水利、智慧環(huán)保、智慧醫(yī)療、智慧旅游、智慧農(nóng)業(yè)、智慧公安、智慧能源、智慧教育等。

各子項目再次實(shí)行政府采購的原因

智慧城市PPP項目成交后，一般都會由政府指定負(fù)責(zé)的部門與中標(biāo)的社會資本方簽訂PPP項目合同，有的還在政府特許成立的SPV公司成立后，由SPV公司與中標(biāo)社會資本方簽訂PPP項目合同。SPV公司多采用具有國資背景的、由政府直接控制的投資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）和社會資本方共同出資的方式成立，一般社會資本方出資比例較大，但平臺公司代表了當(dāng)?shù)卣囊庵?，在SPV公司反而擁有較大的控制權(quán)甚至一票否決權(quán)。另一方面，社會資本方作為SPV公司的母公司，其根本目標(biāo)是追求利潤最大化，因而在SPV公司運(yùn)作過程中，必然與平臺公司方存在結(jié)構(gòu)性的利益沖突?？傮w來說，SPV公司很難實(shí)現(xiàn)股權(quán)制企業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)范化運(yùn)作，在經(jīng)營管理、項目開發(fā)、資本運(yùn)作等多方面容易受到諸多掣肘。

如前所述，智慧城市項目包含很多子項目，在建設(shè)過程中不可能一次性全面展開，只能采用總體規(guī)劃、分步實(shí)施的方式。在具體的子項目實(shí)施過程中，SPV公司需要再次面對采購程序的問題，這主要是因為：

第一，在PPP項目合同中，甲乙雙方關(guān)注的焦點(diǎn)是合作模式、項目總體情況、投資總額、合同期限以及基于上述內(nèi)容的雙方權(quán)利義務(wù)等，對智慧城市子項目的約定往往僅限于項目名稱、投資額度及概要設(shè)計，不可能對各個子項目達(dá)成具體詳細(xì)的約定。

第二，在制訂總體規(guī)劃時，對各個子項目一般以初步設(shè)計為主，在子項目真正實(shí)施時還需要進(jìn)行深化設(shè)計，同時，由于實(shí)際情況的變化、技術(shù)和產(chǎn)品的升級，深化設(shè)計過程中很可能對原設(shè)計方案進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充、升級。

第三，政府作為實(shí)際的項目受益者和所有者，必然要對子項目建設(shè)的目標(biāo)和投入產(chǎn)出等情況進(jìn)行全方位的考慮，很可能根據(jù)實(shí)際情況和項目實(shí)施時主要領(lǐng)導(dǎo)的思路對子項目的建設(shè)需求進(jìn)行較大幅度的調(diào)整。

第四，PPP項目中社會資本方的收入，不管是采用可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)的方式，歸根結(jié)底使用的是財政資金，政府出于對財政資金使用情況監(jiān)管的需要，必然要采取一定的手段對子項目的采購過程進(jìn)行規(guī)范和管理。

第五，由于政府和社會資本方在信息技術(shù)知識、商品和服務(wù)價格方面存在較嚴(yán)重的信息不對稱，政府方面完全有理由懷疑SPV公司提出的子項目造價的合理性，從而需要通過一定的程序來確定合理的采購價格。

基于以上因素，筆者認(rèn)為有兩個核心問題，即子項目的深化設(shè)計是否合理（尤其是增加了預(yù)算的情況下），以及對子項目最終價格的認(rèn)定是否合理。對于第一個問題，實(shí)踐中一般采用專家論證的方式予以解決，而對于第二個問題，目前通行的做法，一是由財政部門進(jìn)行投資評審，二是要求SPV公司按照《政府采購法》的要求，履行政府采購程序以確定最后的成交價格。對于非工程類的，以商品、服務(wù)為主的項目，采用投資評審很難科學(xué)評定價格，此時按法定程序?qū)嵭姓少彵愠蔀橹腔鄢鞘蠵PP子項目采購唯一的渠道。

各子項目實(shí)施政府采購存在的問題

企業(yè)依照或參照《政府采購法》進(jìn)行商品或服務(wù)的采購是企業(yè)的自主行為，有利于保證企業(yè)運(yùn)營管理的機(jī)制化、合規(guī)化，不少國有企業(yè)甚至民營企業(yè)都在某些項目采購中這樣做。但是，在智慧城市PPP項目成交后，政府要求SPV公司對后續(xù)建設(shè)過程中的子項目再按照政府采購流程辦理，卻不可避免地帶來一系列問題。

第一，違反《中華人民共和國民法典》合同編。PPP項目合同（總合同）一旦生效，合同雙方在法律上是平等的民事主體，雙方均有義務(wù)履行合同，促成合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。智慧城市PPP項目雖然包含很多子項目，且子項目不大可能在總合同中詳細(xì)約定，但此時總合同在系列合同中相當(dāng)于起到綱領(lǐng)性的作用，非經(jīng)雙方同意，后續(xù)合同原則上不得違背這個總合同。智慧城市PPP項目合同范圍內(nèi)的各個子項目應(yīng)當(dāng)由誰來建設(shè)、運(yùn)營，在這個總合同中應(yīng)事先約定，否則社會資本方無法保證其合理利潤?，F(xiàn)政府方面要求對子項目再次實(shí)施政府采購，也就意味著子項目的中標(biāo)人是不確定的，這顯然違反了總合同，甚至造成總合同的核心目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，原來約定的合同標(biāo)的成為空談。

第二， 使《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定流于形式。如前所述，SPV公司在對子項目實(shí)施政府采購時，事實(shí)上必須保證社會資本相關(guān)公司中標(biāo)，在這里政府采購?fù)耆饔谛问蕉痪邔?shí)質(zhì)意義。實(shí)際操作中，社會資本方或另行成立注冊的若干家公司，或以母公司名義參與投標(biāo)，政府采購的結(jié)果則必須是母公司或其他子公司中標(biāo)，操作手法則會涉及圍標(biāo)、串標(biāo)等直接違反法律規(guī)定的行為。在這種操作模式下，《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定形同虛設(shè)。

第三，容易引起合同糾紛。在實(shí)施子項目政府采購中，由于增加了新的采購程序，而政府采購程序又有其硬性規(guī)定，這就很可能造成子項目采購合同與PPP項目總合同存在較大差異，尤其是在建設(shè)周期、服務(wù)期限、付款方式等方面，從而導(dǎo)致子項目建設(shè)運(yùn)營過程中產(chǎn)生雙方到底該執(zhí)行哪個合同的問題。這就增加了項目失敗的風(fēng)險，同時也帶來相應(yīng)的違約責(zé)任追究的法律問題和項目失敗帶來的社會問題。

第四，提高了財務(wù)成本，降低了效率。由以上分析可以看出，實(shí)施政府采購流程對智慧城市PPP項目的子項目進(jìn)行采購，僅僅是從形式上而不能從實(shí)質(zhì)上解決問題。引入政府采購要解決的最核心問題是，如何確定子項目的合理價格，但在結(jié)果已然確定的情況下，自然并不能引導(dǎo)出價格合理的結(jié)果。事實(shí)上，引入政府采購流程反而增加了SPV公司的財務(wù)成本，降低了子項目建設(shè)的效率，而這部分增加的成本，所謂“羊毛出在羊身上”，最終還是要由財政資金來買單。

各子項目采購的建議

從上述分析可以看出，用政府采購的辦法來解決智慧城市PPP項目成交后的子項目采購問題，有搞形式主義的嫌疑。在此過程中，政府不但不能事實(shí)上對子項目的建設(shè)（尤其是價格）進(jìn)行更加科學(xué)的監(jiān)管，反而增加了財務(wù)成本，同時社會資本所屬企業(yè)也付出了降低工作效率、提高運(yùn)營成本的代價。在投資評審無法對子項目價格給出明確結(jié)論的情況下，筆者建議可試行以下方法實(shí)施智慧城市PPP子項目采購。

要求子項目建設(shè)的承建單位按智慧城市PPP項目合同（總合同）的約定執(zhí)行，不再執(zhí)行政府采購程序來選擇和確定承建單位。

對于子項目技術(shù)方案的合理性，可按傳統(tǒng)方法組織專家論證，如方案變化較大，除了對方案的可行性、必要性進(jìn)行詳細(xì)論證外，還可由相關(guān)政府部門直接對技術(shù)方案進(jìn)行招標(biāo)，再交由總合同確定的承建單位實(shí)施。

對于子項目價格的確定，在子項目技術(shù)方案已經(jīng)確定后，由智慧城市建設(shè)的政府主管部門組織政府采購，由有資質(zhì)、有實(shí)力的價格咨詢公司或機(jī)構(gòu)出具價格意見。在實(shí)際操作中，為提高效率、防止串通，也可通過政府采購或其他合法形式，指定在一定期限內(nèi)有資質(zhì)和實(shí)力的幾家單位，對各個子項目提出合理的價格咨詢意見，再由政府主管部門結(jié)合各家單位提供的意見，形成子項目最終價格的結(jié)論。

不可否認(rèn)，目前PPP項目在各地執(zhí)行過程中遇到了各種困難，但在PPP項目存量依然很大的情況下，我們需要研究如何合法合理地解決問題，使PPP項目更好地落地，實(shí)現(xiàn)其推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮、更好服務(wù)人民群眾的初衷。從這個意義上講，本文提出的上述解決智慧城市PPP子項目采購問題的建議，雖失之粗放疏淺，但也不悖初心，希望能為業(yè)界提供一定參考。

（作者系湖南省寧鄉(xiāng)市政府采購評審專家）

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