完善我國(guó)緊急采購(gòu)制度要有的放矢

完善我國(guó)緊急采購(gòu)制度要有的放矢

■ 趙曄

緊急采購(gòu)作為廣義政府采購(gòu)的一部分，是政府面對(duì)自然災(zāi)害、大規(guī)模流行性傳染病等突發(fā)事件時(shí)，維持社會(huì)秩序以及組織救災(zāi)的重要活動(dòng)。2020年以來(lái)，為有效地應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，財(cái)政部通過(guò)開(kāi)啟疫情防控采購(gòu)“綠色通道”，保障了抗疫物資高效采購(gòu)和及時(shí)供應(yīng)，為疫情防控工作取得階段性勝利發(fā)揮了重要的支持作用，也充分彰顯了我國(guó)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。但與此同時(shí)，也應(yīng)發(fā)現(xiàn)緊急采購(gòu)目前存在著諸如法律依據(jù)不足、采購(gòu)方式無(wú)所適從、供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)缺失等問(wèn)題亟待解決。根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上提出的建立國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系的要求和部署，作為應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系重要組成要素的緊急采購(gòu)制度，既是建立國(guó)家應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是新一輪深化政府采購(gòu)制度改革的重要內(nèi)容。對(duì)于如何完善緊急采購(gòu)制度，筆者提出以下幾點(diǎn)淺見(jiàn)。

完善緊急采購(gòu)法律體系

目前，我國(guó)尚未建立專(zhuān)門(mén)的緊急采購(gòu)法律制度。政府采購(gòu)法對(duì)緊急采購(gòu)的內(nèi)涵有明確界定，但對(duì)于處理細(xì)則沒(méi)有規(guī)定。根據(jù)政府采購(gòu)法第八十五條規(guī)定，緊急采購(gòu)是發(fā)生了“嚴(yán)重自然災(zāi)害”和除嚴(yán)重自然災(zāi)害以外的“其他不可抗力”事件，也就是兩要素須具備其一。此外，政府采購(gòu)法第三十條、第三十一條對(duì)“緊急”情況也有細(xì)化的規(guī)定，即在緊急情況下，采購(gòu)主體按財(cái)政部《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“74號(hào)令”）的相關(guān)規(guī)定經(jīng)過(guò)主管預(yù)算單位同意后向設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)可以使用競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)較低的采購(gòu)程序，但第三十條、第三十一條中所界定的緊急情況只是針對(duì)工作中一般的不可控狀態(tài)，與第八十五條規(guī)定以嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件為特征的緊急采購(gòu)具有明顯的差異性。這意味著對(duì)于緊急采購(gòu)而言，無(wú)論是政府采購(gòu)法還是74號(hào)令都沒(méi)有明確細(xì)化的適用程序。這一制度的缺失，導(dǎo)致在抗擊新冠肺炎疫情期間，部分采購(gòu)人面臨著法律依據(jù)不足、采購(gòu)方式無(wú)所適從的窘境，從而出現(xiàn)了先采購(gòu)后補(bǔ)采購(gòu)文件等程序混亂現(xiàn)象發(fā)生。因此，要加快完善有關(guān)法律法規(guī)。一方面，在修訂政府采購(gòu)法過(guò)程中將緊急采購(gòu)作為政府采購(gòu)的特殊情形給予規(guī)范。另一方面，要加快對(duì)74號(hào)令的修訂。在完善過(guò)程中對(duì)緊急采購(gòu)的諸多細(xì)節(jié)給予明確規(guī)定。如在緊急采購(gòu)的啟動(dòng)程序上，在原有嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件的措辭基礎(chǔ)上，將其進(jìn)一步具體化和客觀化；在緊急采購(gòu)的終止條件上，對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)能力、供應(yīng)時(shí)間能夠滿(mǎn)足應(yīng)急救援需要的情況給予充分考慮。

加強(qiáng)緊急采購(gòu)供給側(cè)的管理水平

在正常狀態(tài)下，大多數(shù)物資的生產(chǎn)、供應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)行為都可以得到滿(mǎn)足。因此，常規(guī)采購(gòu)考慮需求側(cè)的問(wèn)題即可；而在緊急狀態(tài)下，由于需求的緊迫性和不可預(yù)見(jiàn)性導(dǎo)致“峰值需求”的急劇增加，從而使得市場(chǎng)供給出現(xiàn)了短期的相對(duì)不足。因此，緊急采購(gòu)需要從供給側(cè)的角度入手，通過(guò)物資儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備與市場(chǎng)機(jī)制的相互配合來(lái)解決這種短期相對(duì)不足的問(wèn)題。同時(shí)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化技術(shù)來(lái)提升緊急采購(gòu)供給側(cè)的數(shù)字化管理水平，這也是本次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情緊急采購(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。如在本次疫情防控的前期也曾出現(xiàn)因缺乏應(yīng)急物資供應(yīng)鏈的數(shù)據(jù)信息而導(dǎo)致的采買(mǎi)困難問(wèn)題，為此國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制物資保障組及時(shí)搭建了國(guó)家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺(tái)，通過(guò)收集、統(tǒng)計(jì)、分析、監(jiān)控、調(diào)度各類(lèi)物資的產(chǎn)能、產(chǎn)量、庫(kù)存以及運(yùn)輸?shù)惹闆r來(lái)破解信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，這是實(shí)踐證明的行之有效的寶貴經(jīng)驗(yàn)，建議以此為基礎(chǔ)搭建全國(guó)性的緊急采購(gòu)電子交易平臺(tái)，并不斷完善平臺(tái)上的查詢(xún)功能、智能化“預(yù)警、尋源和匹配”功能、線(xiàn)上交易功能等，從而及時(shí)對(duì)接供需雙方信息滿(mǎn)足緊急采購(gòu)需求。同時(shí)，還要健全緊急采購(gòu)品目庫(kù)和供應(yīng)商庫(kù),并及時(shí)將數(shù)據(jù)庫(kù)的相關(guān)信息在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上予以公布,定期更新,從而形成相對(duì)穩(wěn)定可靠的緊急供應(yīng)商體系。

構(gòu)建緊急采購(gòu)的全鏈條監(jiān)督管理體系

通常來(lái)講，緊急采購(gòu)受制于采購(gòu)時(shí)限的約束，實(shí)際中會(huì)出現(xiàn)脫離法定政府采購(gòu)程序的情況。因此，采購(gòu)的透明度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性往往不夠，如此以來(lái)易增加采購(gòu)人以緊急采購(gòu)為名，實(shí)施其他采購(gòu)的情況，緊急采購(gòu)濫用的風(fēng)險(xiǎn)加劇。因此，建立緊急采購(gòu)監(jiān)督體系就顯得更為迫切。但從監(jiān)督體系的構(gòu)建來(lái)看，緊急采購(gòu)與常規(guī)政府采購(gòu)相比又具有獨(dú)特性。常規(guī)政府采購(gòu)?fù)劢乖诤弦?guī)性管理方面，但緊急采購(gòu)強(qiáng)調(diào)效率性的特點(diǎn)導(dǎo)致其應(yīng)該更以結(jié)果為導(dǎo)向，并在合規(guī)性和效率性之間進(jìn)行有效平衡。在合規(guī)性方面，緊急采購(gòu)監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)前端與事中環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。事前監(jiān)督要聚焦在緊急采購(gòu)需求預(yù)判、預(yù)算編制審批、采購(gòu)計(jì)劃的監(jiān)督等環(huán)節(jié)；而事中監(jiān)督則要聚焦于程序管理，通過(guò)明確流程來(lái)應(yīng)對(duì)應(yīng)急采購(gòu)不規(guī)范的問(wèn)題。在靈活性方面，緊急采購(gòu)監(jiān)督要通過(guò)簡(jiǎn)化事前審批事項(xiàng)、增加采購(gòu)人賦權(quán)等方式提升管理效率。當(dāng)然，緊急采購(gòu)的事前和事中監(jiān)督，并不意味著事后監(jiān)督不重要，在履約驗(yàn)收、信息公示、質(zhì)疑投訴等方面也要充分考慮，從而建立全鏈條的緊急采購(gòu)監(jiān)督管理體系。

［作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授，文章系“興遼英才計(jì)劃”項(xiàng)目“新時(shí)代遼寧財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展研究”（XLYC1807200）階段研究成果］

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