完善我國緊急采購制度要有的放矢

完善我國緊急采購制度要有的放矢

■ 趙曄

緊急采購作為廣義政府采購的一部分，是政府面對自然災害、大規模流行性傳染病等突發事件時，維持社會秩序以及組織救災的重要活動。2020年以來，為有效地應對新冠肺炎疫情，財政部通過開啟疫情防控采購“綠色通道”，保障了抗疫物資高效采購和及時供應，為疫情防控工作取得階段性勝利發揮了重要的支持作用，也充分彰顯了我國集中力量辦大事的制度優勢。但與此同時，也應發現緊急采購目前存在著諸如法律依據不足、采購方式無所適從、供應商數據庫缺失等問題亟待解決。根據習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上提出的建立國家統一的應急物資采購供應體系的要求和部署，作為應急物資采購供應體系重要組成要素的緊急采購制度，既是建立國家應急管理體系的關鍵環節，也是新一輪深化政府采購制度改革的重要內容。對于如何完善緊急采購制度，筆者提出以下幾點淺見。

完善緊急采購法律體系

目前，我國尚未建立專門的緊急采購法律制度。政府采購法對緊急采購的內涵有明確界定，但對于處理細則沒有規定。根據政府采購法第八十五條規定，緊急采購是發生了“嚴重自然災害”和除嚴重自然災害以外的“其他不可抗力”事件，也就是兩要素須具備其一。此外，政府采購法第三十條、第三十一條對“緊急”情況也有細化的規定，即在緊急情況下，采購主體按財政部《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱“74號令”）的相關規定經過主管預算單位同意后向設區的市、自治州以上的人民政府財政部門申請批準可以使用競爭程度相對較低的采購程序，但第三十條、第三十一條中所界定的緊急情況只是針對工作中一般的不可控狀態，與第八十五條規定以嚴重自然災害和其他不可抗力事件為特征的緊急采購具有明顯的差異性。這意味著對于緊急采購而言，無論是政府采購法還是74號令都沒有明確細化的適用程序。這一制度的缺失，導致在抗擊新冠肺炎疫情期間，部分采購人面臨著法律依據不足、采購方式無所適從的窘境，從而出現了先采購后補采購文件等程序混亂現象發生。因此，要加快完善有關法律法規。一方面，在修訂政府采購法過程中將緊急采購作為政府采購的特殊情形給予規范。另一方面，要加快對74號令的修訂。在完善過程中對緊急采購的諸多細節給予明確規定。如在緊急采購的啟動程序上，在原有嚴重自然災害和其他不可抗力事件的措辭基礎上，將其進一步具體化和客觀化；在緊急采購的終止條件上，對市場供應能力、供應時間能夠滿足應急救援需要的情況給予充分考慮。

加強緊急采購供給側的管理水平

在正常狀態下，大多數物資的生產、供應通過市場行為都可以得到滿足。因此，常規采購考慮需求側的問題即可；而在緊急狀態下，由于需求的緊迫性和不可預見性導致“峰值需求”的急劇增加，從而使得市場供給出現了短期的相對不足。因此，緊急采購需要從供給側的角度入手，通過物資儲備、生產能力儲備與市場機制的相互配合來解決這種短期相對不足的問題。同時，充分利用互聯網、大數據、云計算等信息化技術來提升緊急采購供給側的數字化管理水平，這也是本次應對新冠肺炎疫情緊急采購的寶貴經驗。如在本次疫情防控的前期也曾出現因缺乏應急物資供應鏈的數據信息而導致的采買困難問題，為此國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制物資保障組及時搭建了國家重點醫療物資保障調度平臺，通過收集、統計、分析、監控、調度各類物資的產能、產量、庫存以及運輸等情況來破解信息不對稱的問題，這是實踐證明的行之有效的寶貴經驗，建議以此為基礎搭建全國性的緊急采購電子交易平臺，并不斷完善平臺上的查詢功能、智能化“預警、尋源和匹配”功能、線上交易功能等，從而及時對接供需雙方信息滿足緊急采購需求。同時，還要健全緊急采購品目庫和供應商庫,并及時將數據庫的相關信息在網絡平臺上予以公布,定期更新,從而形成相對穩定可靠的緊急供應商體系。

構建緊急采購的全鏈條監督管理體系

通常來講，緊急采購受制于采購時限的約束，實際中會出現脫離法定政府采購程序的情況。因此，采購的透明度和市場競爭性往往不夠，如此以來易增加采購人以緊急采購為名，實施其他采購的情況，緊急采購濫用的風險加劇。因此，建立緊急采購監督體系就顯得更為迫切。但從監督體系的構建來看，緊急采購與常規政府采購相比又具有獨特性。常規政府采購往往聚焦在合規性管理方面，但緊急采購強調效率性的特點導致其應該更以結果為導向，并在合規性和效率性之間進行有效平衡。在合規性方面，緊急采購監督應重點加強前端與事中環節的監督力度。事前監督要聚焦在緊急采購需求預判、預算編制審批、采購計劃的監督等環節；而事中監督則要聚焦于程序管理，通過明確流程來應對應急采購不規范的問題。在靈活性方面，緊急采購監督要通過簡化事前審批事項、增加采購人賦權等方式提升管理效率。當然，緊急采購的事前和事中監督，并不意味著事后監督不重要，在履約驗收、信息公示、質疑投訴等方面也要充分考慮，從而建立全鏈條的緊急采購監督管理體系。

［作者系遼寧省委黨校經濟學教研部教授，文章系“興遼英才計劃”項目“新時代遼寧財政高質量發展研究”（XLYC1807200）階段研究成果］

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