將制造商列為資格條件妨礙公平競爭嗎

【實務探討】

將制造商列為資格條件妨礙公平競爭嗎

——對一起醫療設備采購爭議案的分析

■ 李瑩 莫益標

某市衛生健康委員會組織的“全市醫療機構醫療能力提升設備購置項目”，其采購預算為1.7億元，采購需求包括6個不同產品包，采購人考慮項目金額大，規定僅接受產品生產制造商參與投標。招標公告發布后，收到部分供應商的質疑函，質疑認為，限定制造商參與投標，屬于“非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地，以及以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商”的情形，違反《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）的有關規定。

采購人在征求其法律顧問意見時，也被告知該要求可能屬于“促進政府采購公平競爭優化營商環境”相關規定中妨礙公平競爭的情形。

那么，將僅接受制造商投標作為供應商特殊資格要求（主要特指貨物類項目），是否違反政府采購法律法規規定？是否妨礙市場主體公平競爭呢？筆者認為答案是否定的。

政府采購法允許

規定供應商的特定條件

政府采購相關法律法規中沒有對制造商或生產廠家、經銷商或代理商進行相關定義或規定。事實上，無論參與投標響應的主體在產品銷售體系中屬于什么定位，只要是滿足政府采購法第二十二條規定條件的供應商，便屬于合法的政府采購活動參與者。

政府采購法第二十二條同時規定，采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件。將“僅接受產品生產制造商參與投標”作為項目特定資質要求，具備法律層面的基礎。

另外，“僅接受制造商投標”不違反《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）第二十條的規定。

當然，根據政府采購法第二十二條規定，可以設立特定條件的前提是“不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”，政府采購法實施條例第二十條對上述情形作了具體描述。

“僅接受制造商投標”可能會引發爭議的有兩點：一是其是否屬于“非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地”。參照有關釋義，“所有制形式”指“公有制、非公有制”，“組織形式”指“法人、其他組織或自然人”。而“制造商”僅指創造產品的企業，并不對所有制或組織形式有所限制。二是其是否屬于“以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商”。參照有關釋義對該項內容的解釋，均是實際操作流程中的事宜，未有對應，且有關資格設定是否合法合理在同條款第二、四、七項已作規定。

綜上，“僅接受制造商”的特殊資格要求，沒有違反政府采購法律法規的規定。

2020年財政部發布的政府采購行政裁決指導性案例25號，即“L研究所研究儀器設備購置項目投訴案”，也有明確，“要求投標人是投標產品的制造商或代理商，不構成以不合理的條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇，不屬于政府采購法實施條例規定的非法限定供應商組織形式的情形”。

政府采購的競爭

是不同品牌制造商的競爭

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第三十一條對同一品牌參與投標情形作了規定，“同一品牌”的不同投標人只能“按1家投標人計算”。

財政部《關于多家代理商代理一家制造商的產品參加投標如何計算供應商家數的復函》進行了說明，“政府采購的競爭是指符合采購人采購需求的不同品牌或者不同生產制造商之間的競爭”。

另外，《政府采購促進中小企業發展管理辦法》也明確了政策扶持范圍為“產品由中小企業制造”。

綜上，要求制造商參與投標，與政府采購法規、政策精神內涵相呼應。

在特定項目中

應鼓勵減少中間環節的競爭

無論是經銷商還是代理商銷售產品，都會產生相應成本，這部分成本自然會轉嫁到最終投標報價，從而增加采購支出，制造商直接投標則可降低成本。同時，采購人直接獲得的制造商信息和售后承諾，也為項目履約增加了一道“信任保險”。

筆者認為，無論從法律法規規定或競爭角度，僅接受制造商投標的特殊要求并無不妥。特定的項目，如集中、規模化的貨物采購，制造商投標對節約成本、減少履約風險、降低管理難度等方面有著積極的意義。此前，某省鄉鎮衛生院遠程醫療全覆蓋設備采購項目僅接受制造商投標，中標價格遠遠低于市場或同類項目成交價，多數產品中標價低于采購預算的1/2。

（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法》

第二十二條 供應商參加政府采購活動應當具備下列條件：

（一）具有獨立承擔民事責任的能力；

（二）具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；

（三）具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；

（四）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；

（五）參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；

（六）法律、行政法規規定的其他條件。

采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。

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