履約保證金 收還是不收

履約保證金 收還是不收

■  本報記者 牛向潔

“政府采購履約保證金收不收，其實跟打撲克牌是一樣的道理。采購人手中有什么牌，能夠怎么出，這都需要通盤考慮。”談及政府采購履約保證金的收取，中貿國際工程招標（北京）有限公司負責人成凱表示，是否收取履約保證金，需要根據(jù)項目特點、市場供應情況、履約周期、結算方式等多種因素綜合考慮。

當前，各地相繼出臺了規(guī)范履約保證金收取與退還的政策，但履約保證金的收取情形、與質量保證金（以下簡稱“質保金”）區(qū)分等問題還有待厘清。

履約保證金管理“哪家強”

對于履約保證金管理，多地已出臺相關規(guī)定。

山東省財政廳近日發(fā)文規(guī)定，對后付費項目原則上不再收取履約保證金，不得拒收供應商以銀行、保險公司出具保函形式提交的履約保證金，采購人應于政府采購合同履約驗收合格后5個工作日內退還履約保證金等。

值得關注的是，山東省財政廳還提出，將探索建立保證金第三方托管模式。由金融機構執(zhí)行收繳、退還程序操作，按照規(guī)定時間，實現(xiàn)自動退還、自動計算延遲利息、自動上繳國庫等功能，從機制上推動解決采購人、采購代理機構挪用、滯壓保證金問題。

事實上，各省近來密集制定規(guī)范保證金收取與退還的政策，目的在于解決企業(yè)資金滯留、占壓問題，減輕企業(yè)負擔。這與當下財政部要求優(yōu)化政府采購營商環(huán)境與支持中小企業(yè)發(fā)展等要求是相符的。但像山東省財政廳這樣較為明確規(guī)定履約保證金免收情形、退還時限并探索新方式的，國內還不多。

按照財政部要求，各地均制定相關規(guī)范保證金收取舉措，大多數(shù)省份規(guī)定，應根據(jù)項目特點、市場狀況、供應商誠信、履約周期長短、結算方式等情況綜合考慮減免履約保證金，保證金應以非現(xiàn)金形式收取，在采購合同中約定履約保證金退還的方式、時間、條件和不予退還的情形，明確逾期退還履約保證金的違約責任等。

“法律法規(guī)沒有明確履約保證金的相關期限問題，也未對履約保證金的收取情形作明確規(guī)定，對履約保證金與質保金未作區(qū)分。實際上，履約完成后就應當退還履約保證金。但實踐中，采購人為免責或占據(jù)主動，多數(shù)情況要求履約保證金保留一年，對企業(yè)而言負擔較重，亟須規(guī)范管理。”山西省公共資源交易中心（以下簡稱“中心”）副主任申志純表示，當前履約保證金的收取與退還還存在諸多問題需要解決。

收與不收要分情況

“對于履約保證金的收取，采購人‘一刀切’的做法是不可取的。”陜西中技招標有限公司副總經理劉媛認為，收取履約保證金有法律依據(jù)，且有其作用與功能，但由于相關法律法規(guī)并未明確規(guī)定履約保證金收取與否的情形，各地對于是否收取履約保證金判斷的標準和原則不盡相同，但也存在一些共性。確定一個采購項目是否收取履約保證金以及收取比例，采購人通常會結合項目金額、履約周期以及可能出現(xiàn)的風險等因素考慮。

根據(jù)實踐情況，中機國際招標有限公司總經理岳小川總結了可以收取履約保證金的4種采購項目：一是定制產品采購項目。如，軟件定制開發(fā)，此類項目往往具有研發(fā)上的不確定性。二是履約周期長的采購項目。如，長周期服務類項目。三是采購金額大的項目。大型設備采購就屬于此種類型。四是風險大的采購項目。工程項目往往屬于此種類型。

劉媛對上述總結給予了肯定。同時，她強調，對于項目實施過程相對復雜，主觀因素對工期和質量影響較大的項目，如，工程建設項目，需要收取履約保證金。大型裝備類、電梯、鍋爐等項目，專業(yè)性較強，金額大，并且需要考慮項目后期的安全施工要求、工期要求、能源管理要求、生命周期成本等諸多因素，需以收取履約保證金的形式來保證供應商按約定的質量和工期條款履行合同。

從國際上來看，聯(lián)合國《采購指南》（6.1修訂版）列出10種建議收取履約保證金的情形：將要購買的貨物、工程或服務具有較高的價值；請購的緊迫性，例如，貨物必須在雨季前運抵國內或施工；緊急情況，例如，生死攸關的情況；原材料價格上漲（即供應商撤回投標的風險較高）；以前與選定供應商的合作不愉快；聯(lián)合國項目事務署不了解的新承包商；最低價格與第二最低價格有顯著性差異；本合同所涵蓋的產品種類繁多（存在無法交付的風險）；易碎品（搬運時損壞風險大）；捐助者附加的條件要求使用履約擔保。

對于少收、免收履約保證金的項目，岳小川認為有3類：第一類是標準化產品。如，計算機、電子產品等。第二類是現(xiàn)貨產品。第三類是與供應商長期合作的項目。通常情況下，金額較小的通用貨物采購項目不考慮收取履約保證金。這是因為此類項目資金量小，市場貨源充足，供貨周期短，采購人對風險有控制的把握。

實踐中，物業(yè)服務類、協(xié)議供貨等項目一般也不收取履約保證金。申志純告訴記者，在山西，中心接受委托的物業(yè)服務類、協(xié)議供貨類采購項目，不收取履約保證金。專門面向中小微企業(yè)的采購項目或與公共服務、疫情防控、突發(fā)緊急事件相關的采購項目，鼓勵采購人少收或免收履約保證金。

陜西物業(yè)服務類項目同樣不收取履約保證金。對于物業(yè)服務類項目，采購人一般采用月付或者季付的付款方式，服務期限較長，付款周期也相應較長，并有嚴格的履約考核標準，承接物業(yè)服務類項目的又多是中小微企業(yè)，為減輕中小微企業(yè)負擔，物業(yè)服務類項目不收取履約保證金。

質保金收取惹爭議

采訪中，多位受訪者表示，質保金是各地實踐中普遍存在的痛點。

質保金，多出現(xiàn)在工程建設項目中，用以保證施工質量的資金，一般在建設工程承包合同簽訂之前，預先交付給建設單位。對此，住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《建設工程質量保證金管理辦法》有專門的規(guī)定。

財政部國庫司曾在咨詢留言回復中提到，政府采購貨物和服務采購項目收取質保金沒有法律規(guī)定，因此，不得收取。采購人可以延長履約保證金的期限，但必須在合同中明確約定。

在各地的政策中，較少有省份明確規(guī)定質保金的收取問題。但江西省南昌市在相關政策文件中明確規(guī)定，采購人應按照合同約定及時退還履約保證金，履約保證金不得轉為質保金。

“應避免變相收取履約保證金，將質保金和履約保證金混為一談。”陜西省公共資源交易中心工作人員杜鵬表示，需要改變簡單通過履約保證金保障項目質量的觀念和工作方法，也不能違規(guī)收取沒有法律依據(jù)的保證金，實踐中需要探索既能控制風險又可以降低供應商資金壓力的新方法。

在對質保金與履約保證金劃清界限的基礎上，目前，各地采購人都在探索多種方式來控制減免履約保證金帶來的風險。據(jù)劉媛介紹，實踐方式具體包括，采用支付同比例合同預付款的方式；將退還履約保證金與合同執(zhí)行程度相結合，分階段退還履約保證金；建立本單位供應商誠信檔案記錄，記錄良好的供應商降低收取履約保證金比例等。

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