確?！罢l選擇誰負責”與“我采購我決定”

【實務探討】

確保“誰選擇誰負責”與“我采購我決定”

——關于如何保障采購人權利行使的實踐分析

■ 蔣守華

政府采購法第十四條規定，“政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等”。法律規定很明確，政府采購活動中的各當事人依法享有權利并承擔義務，具體到采購人，其享有的權利就是依法實施采購，承擔的義務就是監督合同履行并支付合同價款。然而，實際執行中，采購人的權利經常被干預、分解和弱化，導致權利喪失和責任轉嫁。黨的十八大以來，國家在強化依法行政的基礎上，深入開展“放管服”改革，采購人的權利正逐步得到回歸，但妨礙采購人權利行使的現象時有發生。正本清源，不忘政府采購初心，依法保障采購人權利，是當前政府采購制度改革的“主旋律”。

采購人擁有的權利

對照政府采購法，筆者梳理了采購人擁有的5項權利。

第一，有權自行選擇采購代理機構。政府采購法第十九條規定，“采購人可以委托集中采購機構以外的采購代理機構，在委托的范圍內辦理政府采購事宜。采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。

第二，有權與采購代理機構簽訂委托代理協議。政府采購法第二十條規定，“采購人依法委托采購代理機構辦理采購事宜的，應當由采購人與采購代理機構簽訂委托代理協議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權利義務”。

第三，有權自主選擇評審專家。對于采用招標方式的項目，政府采購法沒有規定必須組建評標委員會，也未規定必須從專家庫中抽取專家。但《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第四十八條則明確，采購人或者采購代理機構應當從省級以上財政部門設立的政府采購評審專家庫中，通過隨機方式抽取評審專家。對技術復雜、專業性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業領域的評審專家。

對于采用競爭性談判、詢價方式的項目，政府采購法第三十八條和第四十條僅規定，談判小組和詢價小組“由采購人的代表和有關專家共3人以上的單數組成，其中專家的人數不得少于成員總數的2/3”，也未規定必須從專家庫中抽取專家。按照“法無禁止即可為”原則，采購人有權自主選擇評審專家。

第四，有權自行組織單一來源采購活動。政府采購法第三十九條規定，“采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規定的原則，在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購”?；谠摋l規定，對于未納入集中采購目錄內的單一來源采購項目，采購人可以按照公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則自行組織采購活動，不需委托代理機構組織采購。

第五，有權委托采購代理機構簽訂政府采購合同。政府采購法第四十三條規定，“采購人可以委托采購代理機構代表其與供應商簽訂政府采購合同。由采購代理機構以采購人名義簽訂合同的，應當提交采購人的授權委托書，作為合同附件”?；谠摋l規定，采購人可直接與供應商簽訂政府采購合同，也可委托采購代理機構簽訂合同。

干預或妨礙采購人行使權利的現象

實踐中，采購人的權利行使常常受到干預，筆者總結了以下幾種現象：

干預采購人自主選擇采購代理機構。出于擔心采購人與采購代理機構形成不當利益關系考慮，有的要求采購人必須從有關部門（非采購人）建立的代理機構庫中隨機選擇采購代理機構，有的不允許采購人長期只委托一家采購代理機構，有的要求采購人必須通過競爭選拔方式選擇采購代理機構等。

干預采購人自主協商確定代理費標準。在國家已取消招標代理費收取標準的情況下，仍一刀切地要求采購人在簽訂委托代理合同時按照（或參照）曾經的收費標準確定代理費。

強制采購計劃備案和從專家庫中抽取專家。在政府采購法未規定采購計劃備案，以及未規定從評審專家庫中抽取專家的情況下，政府采購法實施條例第二十九條規定，“采購人應當根據集中采購目錄、采購限額標準和已批復的部門預算編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案”。該條例第三十九條還規定，“除國務院財政部門規定的情形外，采購人或者采購代理機構應當從政府采購評審專家庫中隨機抽取評審專家”。采購計劃備案影響采購效率。強制要求從專家庫隨機抽取專家，弱化了采購人的權利，所形成的“我采購、你決定”的采購機制，影響采購結果，也導致責任轉嫁。

要求委托采購代理機構組織單一來源采購。對于未納入集中采購目錄內的單一來源采購項目，在政府采購法未規定必須委托采購代理機構（包括集中采購代理機構和社會代理機構）組織采購的情況下，有關部門仍要求采購人委托采購代理機構并需從專家庫中抽取評審專家，影響采購效率，浪費財政資金（需額外承擔代理費和專家評審費）。

要求直接和供應商簽訂政府采購合同?；诓少彺頇C構的專業化特點，政府采購法規定的“采購人可以委托采購代理機構代表其與供應商簽訂政府采購合同”，能較好地發揮采購代理機構的專業化特點，提高合同簽訂效率，減少采購人的行政成本。現實情況卻是，有關部門一刀切地要求采購人直接與供應商簽訂合同。

依法保障采購人權利的建議

中央全面深化改革委員會2018年11月14日審議通過《深化政府采購制度改革方案》并指出，“深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任”。新修訂的預算法第五十三條也明確規定，“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體,負責本部門、本單位的預算執行,并對執行結果負責”。依法保障采購人的政府采購權利，既是強化采購人主體責任，形成采購主體職責清晰的前提，也是改進政府采購代理和評審機制，健全科學高效的采購交易機制的要求，更是政府采購法賦予采購人基本權利的集中體現，因此，應盡快消除妨礙采購人行使采購權利的各種羈絆。

不能侵害采購人自行選擇采購代理機構的權利。政府采購法規定的“采購人有權自行選擇采購代理機構”，體現的是“誰委托誰負責，誰出問題誰擔責”的權責對等機制，干預采購人自行選擇采購代理機構，等于打破了權責對等機制，表面上看是為了防止采購人通過利益關系選擇采購代理機構，本質上卻造成了采購人的責任轉嫁，一旦采購代理機構出現違法違規問題需要向采購人問責時，采購人可理直氣壯地把責任推卸掉。

作為享有自主選擇代理機構權利的采購人，既要依法行使權利，更要增強責任意識，避免權利濫用導致采購代理機構選擇不當影響采購活動。一是要根據采購項目特點和采購代理機構專業特長選擇適合的采購代理機構。二是要建立集體研究、集體決策的采購代理機構選擇機制，防止利益關系左右采購代理機構選擇。三是要以法律為武器，自覺抵制其他任何單位和個人通過各種方式（包括集中建庫）為自己指定采購代理機構的行為。

不能強制要求按固定標準確定委托代理費。代理費由采購人承擔。國家取消招標代理費收取標準后，采購人和采購代理機構可按市場化原則協商確定代理費標準。強制要求采購人和代理機構按照統一標準確定代理費，表面上看是為了防止采購人和代理機構以代理費名義進行利益交換，但不切合實際的統一標準恰恰成為隱形利益交換的“擋箭牌”。采購項目的特點各不相同，代理難易程度也不相同，代理費理應有所差異，典型特例是單一來源采購項目，仍要求按照統一標準確定代理費明顯不合理。所以，應放權采購人和采購代理機構自主協商確定代理費收取標準。

作為依法享有該項權利的采購人，要根據項目特點和市場化價格形成機制，科學合理協商確定具體項目的代理費標準，并對收費標準予以公示，接受社會監督。

取消采購計劃備案和從專家庫抽取專家的規定。既然政府采購法未規定采購計劃備案和從評審專家庫中抽取專家，對于已實現采購計劃電子化備案的，監管部門可取消采購計劃審核環節，由采購人自動生成采購計劃備案表。在專家使用上，可按照《政府采購評審專家管理辦法》第十三條“技術復雜、專業性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業領域的評審專家”的規定，放權采購人自行選擇評審專家，既可從專家庫中抽取，也可從專家庫之外選擇，體現“誰選擇、誰負責”的權責對等機制和“我采購、我決定”的采購決策機制。各地所建立的專家庫，只起輔助服務作用，而不體現強制性。

單一來源采購活動可由采購人自行組織。由于單一來源方式具有特殊性，采購人在組織采購活動之前，已對項目的市場供求關系進行了考察，對唯一供應商的基本情況也已知悉，在符合單一來源方式條件并經財政部門審批（公開招標限額標準以上），或自主確定可采用單一來源方式采購（公開招標限額標準以下）的情況下，完全可直接與供應商商定合理價格。因此，應根據政府采購法第三十九條的規定，允許采購人自行組織采購活動。

對于達到公開招標數額標準以上的項目，采購人應嚴格按照審批程序報批單一來源采購方式，未達到公開招標數額標準的項目，采購人應按照政府采購法第三十一條規定的情形確定單一來源采購方式。組織單一來源采購時，要與供應商科學合理商定采購價格，并對采購結果和采購價格予以公開，接受社會監督。

采購人可授權采購代理機構與供應商簽訂采購合同。建議有關部門在制定政府采購規章制度時，鼓勵采購人按照政府采購法關于“采購人可以委托采購代理機構代表其與供應商簽訂政府采購合同”的規定，授權采購代理機構與供應商簽訂政府采購合同，提高合同簽訂效率，降低行政管理成本。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）

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