加入RCEP 開啟我國政府采購對外開放新篇章

編者按：全球規模最大的自貿協定——RCEP將于下周正式生效。這是我國簽署的首個具有政府采購承諾責任義務的區域性貿易協定，他被視為我國政府采購領域對外開放的重要嘗試。本期《中國政府采購報》特設專題，詳細介紹RCEP框架下的政府采購以及相關內容，以饗讀者。

加入RCEP 開啟我國政府采購對外開放新篇章

■ 本報記者 昝妍

2022年1月1日起，《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）正式生效。這是我國簽署的首個具有政府采購承諾責任義務的區域性貿易協定。

RCEP政府采購章節涉及透明度義務、合作條款等。RCEP生效后，我國將以推進政府采購透明化進程以及與其他締約方之間合作為契機，加深政府采購領域的交流，共享政府采購信息資源。業內認為，加入RCEP，彰顯出我國政府采購對外開放的主動作為。

8個條款

RCEP除序言外共計20章。其中，第16章為政府采購，內容包含目標、原則、適用范圍、透明度、合作、審議、聯絡點、不適用爭端解決8項條款以及一個附件，下文將詳細介紹各條款內容。

第一，政府采購目標。本章開宗明義指出，締約方之間應當將透明度以及在此領域的合作視為重要目標：“締約方認識到促進政府采購相關法律、法規和程序的透明度以及開展締約方之間合作的重要性。”

第二，政府采購范圍。適用于締約方中央政府實體開展政府采購涉及的法律、法規和程序。關于中央政府實體范圍，由締約方自行定義或通報。

第三，政府采購原則。締約方應認識到政府采購在進一步推動本地區經濟一體化，促進經濟增長和就業方面的作用。如，政府采購明確向國際競爭開放，各締約方應當在盡可能且適當的情況下，根據該締約方適用的被普遍接受的政府采購原則進行政府采購。

第四，政府采購透明度。透明度是政府采購章節的核心內容，它要求RCEP各締約方應當做到以下4點：一是公開政府采購相關法律法規，同時，盡可能公開政府采購程序以及招標信息。二是盡最大努力通過電子化方式提供上述信息，并不斷更新。三是各締約方應當在第16章的附件中列明政府采購法律、規章、程序和招標信息公開發布的紙質或電子媒體聯系方式。四是各締約方要使上述信息能以英文版方式獲取。

第五，政府采購領域的合作。RCEP要求各締約方應當做到以下4點：一是盡可能就締約方的法律、法規、程序以及其中任何修訂交換信息。二是向締約方提供培訓、技術援助、能力建設以及共享上述舉措相關信息。三是在可能的情況下，締約方之間共享中小微企業在政府采購中的最佳實踐信息。四是在可能的情況下，締約方之間共享與電子采購系統相關的信息。

第六，審議政府采購的內容。當締約方達成一致時，在RCEP第28章第8條規定的期限內，審議政府采購章節內容，為締約方未來進一步豐富和完善政府采購章節預留空間。

第七，建立聯絡點。各締約方在本協定生效之日起30天內，指定一個或多個聯絡點，以便開展政府采購領域的相關合作以實現信息共享。每年各締約方都應將本國聯絡點的相關信息及變動情況向其他締約方進行通報。

第八，爭議機制。RCEP中的爭議機制尚不適用政府采購領域。

3大特點

自由貿易協定中包含政府采購內容的不在少數，如《政府采購協議》（GPA）《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）《加拿大—歐盟全面經濟貿易協定》（CETA）等。相較這些協定，RCEP政府采購章節主要呈現以下3大特點。

特點一：對成員國的要求具備很強的包容性。RCEP締約方共有15個國家，均為世界貿易組織（WTO）成員。其中，日本、澳大利亞、新西蘭、韓國、新加坡5國為發達國家，且為WTO《政府采購協議》（GPA）成員。文萊、馬來西亞、越南、印度尼西亞、菲律賓、泰國、中國7國為發展中國家，前3國參與了包含具有法律可執行性（Legal-enforceability）政府采購條款的區域貿易協定（RTA），后4國參與了不包含具有法律可執行性（Legal-unenforceability）政府采購條款的RTA。老撾、柬埔寨、緬甸3國既不是GPA成員，也沒有參與其他包含具有法律可執行性政府采購條款的RTA，且這3國屬于最不發達國家。根據RCEP成員的組成來看，締約方的經濟發展水平迥異，政府采購市場開放程度差距很大，因此，從兼顧各方利益的角度來看，RCEP對成員國的要求具備很強的包容性。

另外，值得注意的是，RCEP政府采購章節覆蓋15個國家，但該章附件內容僅載明了12個國家政府采購發布的紙質或電子方式。這是因為RCEP規定，政府采購章節的任何規定不得要求最不發達國家締約方承擔與透明度和合作相關的任何義務。最不發達國家締約方可以受益于締約方之間的合作。透明度履行義務方面也體現出了RCEP對不發達國家采取包容性原則以及給予政策傾斜。

特點二：引領亞太地區政府采購透明度進程。“政府采購透明度原則是指，應通過一種易于獲取、廣泛使用的媒介，完整并及時地向所有相關方提供政府采購信息而無需支付費用。透明度原則應覆蓋政府采購全生命周期。”國際關系學院劉慧認為，與其他國際組織、區域性國際組織或協定的有關政府采購透明度承諾規定相比較，RCEP透明度規則稍顯保守，僅將政府采購的透明度停留在中央政府實體的政府采購法律法規、采購公告層面。盡管如此，RCEP仍引領了亞太地區政府采購透明度進程。據她介紹，亞太經濟合作組織（APEC）曾于1995年通過了《大阪行動議程》，開放政府采購被列為實現APEC貿易投資自由化與便利化的具體措施之一。1997年，APEC政府采購非約束性原則——透明度原則形成，約定到2020年政府采購非約束性原則將成為約束性原則，各成員必須統一執行。但該議題至今沒有任何進展。由此可以看出，亞太地區政府采購市場透明化推動不易。而RCEP采用分國別、分層級，更為容易接受的方式推進了亞太地區政府采購透明化的發展，而且被所有東盟國家接受。

特點三：多項條款為軟性義務且采取漸進式開放模式。在區域貿易協定的條款中，條款的性質一類屬于法律可執行性的，另一類屬于法律不可執行性的。兩者的區別在于條款內容是否表述明確、締約方之間履行義務是否明晰。當表述采用模糊性的詞匯時，例如，“締約方之間應努力……” “盡可能地”等表述，屬于法律不可執行性的。當表述采用了肯定性的詞匯時，例如，“締約方之間應當……” “任何一方不得……”等表述，屬于法律可執行性的。依據此標準，湖北工業大學教授胡淵表示，RCEP政府采購章節中多數條款的表述采用了“盡可能”“努力”“盡力”等詞匯，屬于法律不可執行性。同時，她認為RCEP的政府采購條款更多地是趨向于“未來”，在締約方之間納入約束性的軟承諾。根據RCEP的審議條款，政府采購章節每5年審議一次，這為各方未來進一步豐富和完善政府采購章節預留了空間。RCEP有望采取漸進的方式，不斷深化政府采購條款。此外，盡管RCEP中設有爭端解決機制，但政府采購領域被排除在適用范圍之外，這更表明了政府采購條款約束力尚有較大提升空間。

3點影響

首先，以承擔政府采購透明化義務為契機，整合政府采購法規制度發布渠道。從RCEP政府采購章節來看，透明度原則為整章的核心內容且屬于法律可執行的。按照條款，今后我國中央政府采購實體（國家機關層級）的政府采購法律、各項規章、政府采購程序、采購公告都要在中國政府采購網公開發布，并翻譯為英文，供其他14個締約方隨時查閱。同樣，除了老撾、柬埔寨、緬甸3國，其他締約方也有義務對我國開放其中央政府采購實體的政府采購法律、法規、程序、公告等。劉慧認為，我國在承擔RCEP政府采購透明化義務的同時，不僅可以形成貫通全國的中央級政府采購制度信息發布渠道，還可以為本國企業提供其他國家政府采購市場的信息資源，為我國企業增加新的貿易機會、向國際發展提供新機遇。

其次，以建立聯絡點為契機，加深政府采購領域合作。RCEP在促進締約方加強政府采購信息交流和合作方面，提出了培訓、技術援助、共享電子信息、建立聯絡點等內容。胡淵認為，RCEP可借鑒其他區域貿易協定的做法，將聯絡點升級為政府采購委員會，由締約方政府的代表組成。RCEP政府采購委員會除了負責合作和信息共享事項，還包括召開與政府采購章節實施和運用的相關事項會議，定期對政府采購章節進行審議，并決定是否舉行進一步談判，比如，擴大采購實體范圍、納入政府采購程序條款等。

最后，以加入RCEP為契機，進一步探索政府采購市場開放的成本與收益。“任何國家開放政府采購市場，必定考慮開放的成本和收益。比如，開放后能否對國內政府采購制度改革有正面影響？是否會對本國某些行業、企業產生負面影響？”胡淵認為，我國可將RCEP作為進一步擴大政采開放的“試驗田”，在區域層面探索政府采購市場開放的成本與收益，有利于準確認識開放政采市場的成本和收益，以便于我國調整加入GPA 的出價，有利于全面開放政采市場后的管理。

注釋：

最不發達國家，又稱最低度開發國家和未開發國家（Least developed country），是指經聯合國認定的社會、經濟發展水平以及人類發展指數最低的一系列國家，主要分布在除南極洲和歐洲外的大洲。截至2019年，經聯合國批準全世界最不發達國家共有47個。

RCEP

《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership）簡稱RCEP。

該協定由東盟十國發起，旨在通過削減關稅及非關稅壁壘，建立統一市場的自由貿易協定。

成員

15國

東盟：印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨。

東亞：中國、日本、韓國。

大洋洲：澳大利亞、新西蘭。

涉及領域

政府采購、貨物貿易、服務貿易、投資準入、電子商務、爭議解決、競爭政策、中小企業、標準和技術、動植物檢疫、經濟技術合作、知識產權等。

大事記

階段一：產生共同意向

在2011年，第19屆東盟峰會上，東盟十國領導人正式通過了RCEP。

2012年8月，在東盟十國、中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭的經濟部長會議上，RCEP得到了各國領導人的一致響應和原則性同意。這次會議被評為東盟和亞洲經濟貿易開放與合作的“一次重大成就”。

階段二：取得實質成果

2013年5月，RCEP舉行首輪談判，各國派代表團參會。截至2014年，相關各方完成了5輪深入談判。在5輪談判中，主要國家領導人表示希望盡早完成談判，達成協定。

階段三：各國加速推動

2017年，RCEP首次舉行領導人會議，與會各國領導人在會后發表了聯合聲明，稱需要整合現有自由貿易協定，并建立新的經濟聯系。

在之后的歷次會議上，各國政府通過聯合聲明和倡議敦促各國代表加緊磋商，早日達成協定。

階段四：達成最終共識

2019年11月，印度決定退出RCEP的談判。

在RCEP第3次領導人會議上發布的聯合聲明，宣布RCEP15個成員國結束全部20個章節的文本談判和所有市場準入談判，并于2020年簽署協定。

2021年11月15日，東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共15個國家，正式簽署RCEP，這標志著全球規模最大的自由貿易協定正式達成。

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