回望2021致敬理論探索的先行者

回望2021

致敬理論探索的先行者

■ 本報記者 昝妍

2021年是“十四五”開局之年，是全面建設社會主義現代化國家新征程開啟之年。這一年，我國推動構建新發展格局邁出了新步伐，高質量發展取得了新成效。這一年，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利……

與國民經濟、社會發展同頻共振的政府采購，在這一年依然發揮著重要作用，理論界更是貢獻了諸多智慧：“兩法合一”的法律構想、政采支持鄉村振興進一步優化的設想、貨物和服務招投標制度的重構思路……這些真知灼見不斷豐富著我國政采的制度內涵，也留下了理論研究者求索的最美印跡。

“兩法合一”

隨著我國經濟社會的深入發展，政府采購法與招標投標法兩法分立的立法現實，暴露出諸多問題，既制約統一公共采購制度的政策目標實現，也與國際公共采購制度的現實和發展趨勢不符。當下，對于“兩法合一”的呼聲越來越高。

在此背景下，2021年，《中國政府采購報》舉辦了“‘兩法合一’是深化政府采購制度改革必由之路”研討會，與會代表一致呼吁，政府采購法、招標投標法“兩法合一”，并建立以政府采購法為統領的政府采購法律制度體系。

之所以強調“兩法合一”的迫切性與重要性，是因為從國際對接視角來看，“兩法合一”已是剛性需求。民盟中央經濟委員會副主任、中國法學會WTO法研究會副會長趙宏瑞表示，我國已向世界貿易組織提交了加入《政府采購協定》（GPA）第七份出價，承諾開放的政府采購市場范圍已涵蓋兩法的調整范圍。如果不做“兩法合一”的調整，我國政府采購相關法律難以與GPA規則順利銜接。天津工業大學法學院教授付大學也認為，中國應以加入GPA為契機，全面梳理、完善政府采購制度。目前，兩法理念差異較大、法條沖突、用語表達不一致，如果不做“兩法合一”的調整，會將現有的兩法矛盾和沖突帶入國際環境，讓其他GPA參加方無所適從、難以接受。

此外，從兩法分立導致爭議頻發的現狀來看，“兩法合一”已是必然要求。中國政法大學法學院教授成協中認為，兩法分立的現狀有損我國公共采購的制度效能，如，增加了立法和法律實施成本，在制度意義上割裂了統一的政府采購市場，制約了公共采購政策功能的發揮等。中央財經大學財稅學院教授姜愛華認為，在以預算資金管理為主線和以程序管理為主線相交叉的采購制度情況下，兩法分立增加了預算績效管理流程的復雜性和預算績效管理制度設計的難度，增加了制度性交易成本。

政府采購理論界不僅提出了“兩法合一”的法律構想，還為具體實施繪制了詳細的路徑圖。中國政法大學國際教育學院副院長曾濤認為，理順我國政府采購法律體系，不僅需要結合新時期中國政府采購發展狀況，還要考慮全面應對市場開放對國內帶來的沖擊和影響。另外，立法部門和實務部門之間應相互溝通。因此，我國政府采購領域應建立國家層面的協商協調機制，同時依托一個核心部門承擔主要工作，多個部門協同參與。南開大學法學院教授何紅鋒建議將招標投標法完整納入政府采購法，使其作為規范招標采購的一個環節和一種方式，使政府采購更加完整，或者將招標投標法作為政府采購法的特別法處理。

鄉村振興

2021年，財政部會同有關部門共同印發了《關于運用政府采購政策支持鄉村產業振興的通知》《關于深入開展政府采購脫貧地區農副產品工作推進鄉村產業振興的實施意見》，要求繼續實施政府采購脫貧地區農副產品工作。與脫貧攻堅階段的政府采購政策相比，2021年以來支持鄉村產業振興的政府采購政策體現了有效銜接、鞏固拓展、加碼助力的特點：政府采購政策拓展至注重產業鏈條建設，搭建了“貨源組織+供應鏈管理+平臺銷售”的全鏈條支持體系，很好地體現了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接。“不低于10%的比例預留份額”，相比之前的“優先采購”更有力度。

對于我國支持鄉村振興的政采政策未來如何向更寬領域、更高層次發展，政府采購理論界不乏深刻思考。中央財經大學財稅學院教授姜愛華認為，當前調整優化政府采購政策、促進脫貧地區產業發展的關鍵，在于更好地發揮政府采購政策牽引、政策協同和政策示范功能。首先，政策牽引必須著重于政府采購全過程中的每一個環節，使每一個環節都能很好地貫徹政府采購政策意圖，從而產生牽引合力。完整的政府采購過程通常包括：編制采購預算、確定采購需求、擬定實施計劃、采購方式選擇與變更、組織采購活動、簽訂采購合同等。其次，政策協同既要將政府采購政策中的“鄉村振興”政策與其他政府采購政策協同，比如，將促進鄉村振興的政府采購政策與支持環保、促進中小企業發展甚至推動創新等政策結合起來，最大化地發揮政府采購政策內部的協同效應，又要將政府采購政策與其他財政政策協同。政府采購政策通過穩定的采購需求持續激發脫貧地區發展生產的內生動力，帶動產業發展，帶動脫貧地區百姓收入的增加；而鄉村產業發展依賴財政基礎設施投資，百姓美好生活需要除了收入增加還需要教育、醫療等社會公共服務水平的改善。最后，政策示范功能可通過“832平臺”實現。鼓勵“832平臺”實際使用者發布購買體驗、產品質量評價等，以便更多的消費者了解多樣化的脫貧地區農副產品。同時，“832平臺”可以充分運用大數據，對不同脫貧地區的農副產品銷量、用戶評價等作出分析，從而既可以給脫貧地區更好的指導，使得貧困地區產業發展更加著力于產品質量提升、技術創新和規模化生產等，也可以給廣大消費者提供更好的消費參考。

74號令

《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱“74號令”）于2014年2月正式實施，其對非招標采購方式的適用條件、采購程序等進行了全方位規范。但隨著我國經濟社會的發展，特別是《深化政府采購制度改革方案》的出臺，政府采購制度的重塑將轉為強化采購需求、強調采購人主體責任的落實，因此，政府采購非招標方式也要適應改革的方向。《財政部2021年立法工作安排》提到，要穩步推進74號令修訂工作。

政府采購理論界十分關注74號令修訂的側重點與方向，并對此熱議不斷。

浙江省財政廳法規處處長張旭東認為，74號令進一步完善需要圍繞采購需求重新設計非招標的采購程序、更加突出采購人的主體責任，在政府采購非招標方式選擇、評審方法選擇、供應商推薦等方面，擴大采購人的自主權，甚至可以考慮將這些問題在立法層面予以確定。同時，74號令的修訂還應密切關注政府采購法、招標投標法的修訂動向，加強與《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》修訂內容的協同。

湖南省政府采購協會秘書長易學汶認為，與招標采購方式相比，非招標采購方式采購周期更短、效率更高，選擇供應商的來源和評審過程更為靈活，政府采購政策功能更好落實。但政府采購法和招標投標法在最初的立法階段都是確立了公開招標為主的導向。這導致社會主流觀點會認為，非招標方式是輔助的采購方式，且非招標方式達不到充分的競爭。因此，實踐中不少采購人不敢用非招標方式采購。他建議，未來，在立法層面明確招標方式與非招標方式處于同等地位，采購人應當根據政府采購項目需求特點、績效目標和市場供需等情況，確定采購方式。

天津市政府采購中心評標部部長王永鋒認為，74號令的修訂既要提高非招標方式的競爭性，又要發揮好談判的作用。對于如何提高競爭性，他建議，一是通過發布公告的方式吸引更多的供應商參與到項目中。二是政府采購需求制定要嚴謹、認真。采購人可以結合《政府采購需求管理辦法》做好調研工作，積極讓供應商參與到需求確定當中，采購人需要吸納供應商提出的意見和建議。比如，集中采購機構在協助采購人確定需求時，可邀請各個品牌、廠家參加，對各項指標設定提出建議，最后形成一個共識等。對于如何發揮好談判的作用，他建議，一是將談判的側重點放在需求，而不是價格方面。二是擴大采購人在“評審專家的確定”上的自主權。即采購需求明確、評審因素能夠通過客觀指標量化的采購項目，由采購人自行確定評標委員會、談判小組和評審小組中的評審專家。采用最低評標價法的，采購人可以自行評標，也可以依法組建評標委員會評標。

合作共享

2021年11月4日至10日,第四屆中國國際進口博覽會如期在上海舉行。經歷3年的發展和沉淀,2021年的進博會已成為建設開放型世界經濟的重要窗口，全球企業在此同臺競技，共享市場機遇。作為國際貿易市場重要組成部分的公共采購市場，因其潛在規模巨大、市場機遇良多而備受公共采購各方主體的矚目。

如何建立一個全球共享的公共采購市場？我國企業如何能更廣泛地參與到國際公共采購市場？是理論界最為關心的話題。

“公共采購市場的共享合作，涉及國家利益和國內市場保護等要素，歷來是各國間合作需要攻堅克難的領域。”中國政法大學國際教育學院副院長曾濤認為，全球公共采購市場出現后，就各個主權國家而言，公共采購市場一直都是封閉對抗和合作共享兩個并存的走向，且也一直處于此消彼長的態勢。但鑒于當下各國間經貿交往日趨立體全面，各國采購產品供給不均衡，公共采購市場內在需求呼吁共享與合作。他判斷，未來很長一段時間全球公共采購市場的總體趨勢是向著共贏發展。在此背景下，各國可通過外交協商和締結國際協定在公共采購領域實現彼此融通的區域性、全球性共享與合作。

當前，我國在相關多雙邊機制下，廣泛開展公共采購領域的開放談判和交流合作。對于我國企業如何能更廣泛地參與國際公共采購市場競爭，政府采購理論界給出了解題思路：“既需要企業的努力，也需要國家的支持。”

國際關系學院教授劉慧建議，從企業角度看，我國的中小微企業參與公共采購時，首先，要提升產品或服務的市場競爭力，力爭單獨拿到采購合同成為供應鏈鏈主，擁有整合、協調上下游產品的能力。其次，不能直接拿到采購合同時，企業可將重點放在參與到供應鏈中。一是與大型企業組成聯合體共同投標。二是嘗試與大型企業合作，為其提供采購標的所需的部分產品或配件等。最后，要保持創新創業的熱情,聚焦國家戰略需要，瞄準關鍵核心技術，堅持走“專精特新”發展之路。

深圳市財政局的汪泳建議，國家層面，我國應完善基礎服務機制，為國內企業提供信息、市場、語言等系統化、專業化服務，提升競爭能力；還應促進和服務國內企業熟悉掌握運用國際政府采購規則，提高獲取和維護自身合法權益的能力。

87號令

近年來，為促進《深化政府采購制度改革方案》盡快落地，財政部全力推進政府采購法修訂的同時，在不突破現行政府采購法及其實施條例的前提下，對各項制度進行完善。2021年4月，財政部《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征求意見，引發業內熱議。

中機國際招標有限公司總經理岳小川為修訂草案征求意見稿呈現出的3大亮點點贊：首先，打破了“招標迷信”的傳統觀念，公開招標不再作為首選的采購方式，只有采購需求客觀、明確的項目，才可以采用招標方式采購。其次，遵循國際通行的“需求明確基礎上競爭報價”“符合需求情況下低價中標”的公平競爭原則，重構了我國政府采購貨物和服務招投標評審制度。最后，強化和落實了采購人在政府采購活動中的主體責任，提高了采購人在政府采購活動中的話語權。對于某些公開招標數額標準以上的項目，采購人可以選擇非招標采購方式。評標委員會成員的構成，采購人可以根據項目具體情況決定，且取消了評標委員會中評審專家不得少于成員總數三分之二的限制。

對重構政采貨物和服務招投標制度，除了點贊者還有獻計者。業內人士結合自身實戰經驗和理論知識，對《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）修訂建言獻策。云之龍咨詢集團政策研究中心的楊欽宇認為，修訂草案征求意見稿第22條中提到的，招標文件應當包括投標報價要求和投標保證金交納、退還方式以及不予退還投標保證金的情形，相當于將投標保證金納入了招標采購的“必須項”。他認為，結合政府采購法實施條例的規定以及目前優化營商環境的精神，應將投標保證金還權于采購人。因此，他建議修訂草案征求意見稿第22條修改為：“招標文件要求提交投標保證金的，招標文件應當包括投標報價要求和投標保證金交納……”。

浙江省財政廳法規處處長張旭東表示，修訂草案征求意見稿第74條對87號令第64條重新評審情形做了重大調整，將允許重新評審的情形擴充為6項，增加了“資格審查錯誤、符合性審查錯誤”兩項。他認為，如此改動并不合適。原因在于，資格審查錯誤、符合性審查錯誤均存在兩種情形：一種是將不合格的供應商認定為合格；二是將合格的供應商認定為不合格。在第一種情形下，重新評審很簡單，將“錯放進來”的供應商重新認定為不合格即可，不涉及對供應商的評分；在第二種情形下，由于評分結果已經匯總完成，被“誤殺”的供應商并沒有分數，如果進行重新評審，將由評標委員會對其進行重新評分，而此時其他供應商分數已經匯總完成，若再行評分，主觀因素和操控空間極大，評審結果的公信力較差。因此建議，第74條款作以下完善：對于采用最低評標價法的項目，“資格審查錯誤、符合性審查錯誤”均可重新評審；但對于采用綜合評分法的項目，重新評審的范圍限于“資格性審查時將不符合資格條件的供應商認定合格、符合性審查時將不符合實質性要求的供應商認定為合格”。

行政處罰

新《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“新行政處罰法”）于2021年1月22日由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂通過，并在2021年7月15日正式施行。相比原行政處罰法，新行政處罰法在行政處罰的概念界定、構成要件、種類設置、程序流程等方面都有了變化，這些變化對政府采購在內的各行政管理領域都產生了一定影響。

江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人杭正亞分析認為，新行政處罰法實施后，涉及政府采購行政處罰主體的條款有必要強調和明晰。比如，隨著公共資源交易平臺的建立，一些地方將政府采購納入當地政府指定的部門統一監管，政府采購行政處罰權也集中由該部門行使。加之新行政處罰法第18條規定，國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。業內會存在一種錯誤觀點，即認為政府采購行政處罰權也可以集中交由公共資源交易的監督管理部門行使。杭正亞強調，政府采購不屬于新行政處罰法第18條規定的范疇，且國家頂層設計至今也沒有對政府采購領域“推行建立綜合行政執法制度”，政府采購行政處罰實施機關只能是財政部門，不適宜由其他部門集中行使行政處罰權。

除了關注新行政處罰法對政府采購行政處罰主體的影響，政府采購理論界還關注了對政府采購行政處罰程序的影響。北京達曉律師事務所高級合伙人、律師蔡錕特別提醒，新行政處罰法實施后，主觀過錯將成為違法行為成立的構成要件。政府采購參與主體有證據足以證明沒有主觀過錯時，財政部門不得給予其行政處罰；政府采購行政處罰須增設立案程序，并明確處罰期限；財政部門應當注意聽證程序中相關期限、終止等規定，同時，財政部門作出處罰決定時，應給予當事人聽證的權利保障。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。