讓“5元錢”安全健康地吃到學(xué)生嘴里

【關(guān)注營養(yǎng)餐】

編者按：

一度沸沸揚(yáng)揚(yáng)的河南某校營養(yǎng)餐事件日前已逐漸淡出公眾視線。但鑒于此事關(guān)系學(xué)生飲食安全并與政府采購密切相關(guān)，《中國政府采購報》本期特設(shè)專題展開討論。

讓“5元錢”安全健康地吃到學(xué)生嘴里

——農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)餐改善計劃實施綜述

■ 本報見習(xí)記者 張炎

2021年10月，教育部聯(lián)合財政部就農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)餐問題印發(fā)通知，其中明確，國家對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)由每生每天4元提高至5元，成為一大亮點。

然而就在不久前，河南某校學(xué)生營養(yǎng)餐出現(xiàn)的質(zhì)量安全問題，引起人們廣泛關(guān)注。如何讓農(nóng)村營養(yǎng)餐計劃的這“5元錢”安全、健康、有質(zhì)量地吃到學(xué)生嘴里，無疑成為亟須重視和解決的問題。

趨向規(guī)范

有關(guān)營養(yǎng)餐改善工作自2011年始，前后歷經(jīng)10年，營養(yǎng)餐改善試點范圍、覆蓋人數(shù)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面都發(fā)生了變化。

2011年，為了提高農(nóng)村學(xué)生尤其是貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生健康水平，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃自當(dāng)年秋季學(xué)期啟動。該計劃在集中連片特殊困難地區(qū)的680個縣(市)開展試點，中央財政按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為試點地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。為確保計劃落實，相關(guān)部門要求，加強(qiáng)學(xué)生食堂管理，嚴(yán)格食品供應(yīng)商準(zhǔn)入制度，規(guī)范食堂數(shù)量、質(zhì)量和操作標(biāo)準(zhǔn)；建立專家工作組，加強(qiáng)學(xué)校營養(yǎng)指導(dǎo)；全面公開學(xué)校食堂和學(xué)生營養(yǎng)經(jīng)費賬目及配餐標(biāo)準(zhǔn)，接受學(xué)生、家長和社會監(jiān)督。

2012年，教育部等十五部門出臺了《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》等五個配套文件。其中，食品采購辦法要求，規(guī)范大宗食品采購行為，同時建立食品查驗制度。采購包裝食品時應(yīng)嚴(yán)格查驗食品生產(chǎn)日期、保質(zhì)期，確保食品安全；不得采購質(zhì)量不合格、超過保質(zhì)期的食品；不得采購有腐敗變質(zhì)或感官性狀異常的食品。在采購人員方面則要求學(xué)校實行雙人采購，每次采購應(yīng)做詳細(xì)的采購記錄備查，原則上采購人員每學(xué)期應(yīng)輪換一次。文件還要求，建立供貨商評議制度，定期對食品及原輔材料供貨商進(jìn)行綜合評議，評議不合格、違反食品安全法律法規(guī)、發(fā)生食品安全事故的供貨商應(yīng)列入黑名單，終止供貨合同，取消其供貨資格。

可以說在當(dāng)時，這些文件對改善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)起到了重要作用。

同年發(fā)布的《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃專項資金管理暫行辦法》要求，屬于政府采購范圍的學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助經(jīng)費，要嚴(yán)格按照政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，營養(yǎng)餐采購流程得以進(jìn)一步規(guī)范。

2015年，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每生每天3元提高到4元。2021年《關(guān)于深入實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的通知》（以下簡稱，《通知》）發(fā)布，將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由4元提高至5元。此外，《通知》還對學(xué)校供餐管理提出要求：各級教育部門要因地制宜統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)校食堂供餐，加強(qiáng)食堂衛(wèi)生管理，規(guī)范食材采購行為和食品加工制作過程，同時要加強(qiáng)食堂精細(xì)化管理，提高供餐質(zhì)量。

毫無疑問，營養(yǎng)餐計劃實施10年來，成效顯著。但不可否認(rèn)的是，有些地方仍存在政策落實不到位、操作不規(guī)范、監(jiān)管不力的情況，上述學(xué)校營養(yǎng)餐的質(zhì)量問題便是一例。

完善合同

營養(yǎng)餐配送公司由教育體育局而非學(xué)校決定，是該事件引發(fā)熱議的主要原因之一。中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東直指，該事件的發(fā)生正是由于采購人與使用人權(quán)力、利益、責(zé)任、義務(wù)的不對等造成的。“教育體育局不是使用人，但是采購人；學(xué)校是真正的使用人，但沒有采購權(quán)。這種權(quán)利義務(wù)的不對等有可能會造成出現(xiàn)問題時，相互推卸責(zé)任的情況，真正損害的是學(xué)生的利益。”

目前，這種情況不止河南一例。“全國很多地方，比如天津，很多學(xué)校食堂都是由政府采購中心統(tǒng)一采購的。”南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒說。可見，在營養(yǎng)餐的采購上，使用人與采購人分離的情況非常普遍。

“之所以由教育體育局或更高一級相關(guān)部門來管理、招標(biāo)，初衷是怕學(xué)校執(zhí)行不力。”徐煥東認(rèn)為這種觀點也不無道理，但是也要關(guān)注到具體使用人權(quán)利保障問題。“如果使用人發(fā)現(xiàn)項目履約沒有達(dá)到其要求，使用人能否提出更換供應(yīng)商？”“合同是采購人而非使用人簽訂的，那使用人在合同制訂環(huán)節(jié)是否擁有相關(guān)權(quán)利？”

在合同制訂環(huán)節(jié)，不僅應(yīng)考慮使用人的權(quán)利問題，還應(yīng)將采購人履約驗收相關(guān)因素納入考量范圍。教育部政府采購中心副主任馬建斌認(rèn)為：“有些履約是一次履約一次驗收，有些是資格入圍制采購，是長期驗收。所以，要針對不同項目的特點制定不同的約束條款、合同條款，使其能夠長期履約。”

因此，建立詳盡完備的合同，對各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確和約束是規(guī)范營養(yǎng)餐政府采購的重要前提。

事實上，在現(xiàn)行的《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》中，對于營養(yǎng)餐采購的管理體制和職責(zé)分工僅在各部門、單位的責(zé)任義務(wù)上做出要求，而缺乏對采購人與使用人分離情形的相關(guān)規(guī)定，更無合同制訂的詳細(xì)范本可供參考。實踐表明，2012年推出的這一實施細(xì)則，在營養(yǎng)餐改善計劃實施十年后的今天，有待進(jìn)一步完善。

智能監(jiān)管

在徐煥東看來，要保障營養(yǎng)餐讓學(xué)生吃飽吃好吃得物有所值，除了關(guān)注合同制定，還要強(qiáng)化監(jiān)督管理。

馬建斌也認(rèn)為，監(jiān)督管理對項目能否高效實施至關(guān)重要，“政府采購是個門檻，進(jìn)了門檻質(zhì)量如何還是要靠監(jiān)督，尤其是政府采購前期的工作必須公開。”據(jù)他介紹，當(dāng)前，教育部政府采購改革發(fā)展的重點就是提質(zhì)增效，防范風(fēng)險，提高采購質(zhì)量，增強(qiáng)資金使用效益。防范風(fēng)險最重要的手段就是在嚴(yán)格實行政策法規(guī)的前提下實現(xiàn)以信息化為基礎(chǔ)的公開，這其中最重要的就是信息公開。“我們已經(jīng)建立了一套信息公開的追溯管理系統(tǒng)，主要在質(zhì)量、數(shù)量和報銷上對營養(yǎng)餐的政府采購實行全鏈條無死角監(jiān)控。”馬建斌告訴記者。

據(jù)了解，該系統(tǒng)從進(jìn)貨、入庫、出庫、加工，直到吃到每一個學(xué)生嘴里，都進(jìn)行視頻監(jiān)控，并且監(jiān)控視頻要存三個月甚至更長時間，以保證出現(xiàn)問題時有據(jù)可查。記者了解到，該管理系統(tǒng)中視頻采集和過秤自動連接，所購買商品的商標(biāo)和量會在鏡頭前展示，由視頻留取整個過程，然后使用視頻的監(jiān)控系統(tǒng)自動截屏，發(fā)送到公示系統(tǒng)，讓公眾來監(jiān)督。

除了視頻監(jiān)控，市場價格也被作為監(jiān)管工具使用。“今天買的米和面多少錢，一定要在網(wǎng)上截屏，網(wǎng)上價格是多少？最好有兩到三個渠道，京東、我買網(wǎng)、美團(tuán)網(wǎng)或者蔬菜價格批發(fā)網(wǎng)都可以，這樣能在一定程度上保證采購價格不會太離譜。”馬建斌介紹道。

在過秤、驗收和價格環(huán)節(jié)已經(jīng)和系統(tǒng)相連的情況下，報銷環(huán)節(jié)就顯得水到渠成了，這些信息可直接同步到系統(tǒng)中，能有效避免在報銷環(huán)節(jié)被人為操縱。”馬建斌表示。

此外，系統(tǒng)還具備追溯功能，不僅可用于上級部門不定期抽查，也能作為公示牌使用。馬建斌說：“今天進(jìn)了多少米、面和菜，能看到照片、價格和商標(biāo)，同時旁邊還有佐證。只要登錄了這個系統(tǒng)，在家里也能看到食材情況，這樣家長也能參與到我們的監(jiān)管過程中來。”

對于將智能化引入營養(yǎng)餐監(jiān)管的做法，何紅鋒表示贊許。他認(rèn)為，教育部政府采購中心所建立的系統(tǒng)有利于完善學(xué)生營養(yǎng)餐政府采購監(jiān)督機(jī)制，確保政府采購的法律法規(guī)落在實處，發(fā)揮應(yīng)有作用。“依托智能平臺的力量，去解決營養(yǎng)餐采購的難題，在一定程度上保障了營養(yǎng)餐的質(zhì)量，能夠真正讓學(xué)生吃好。”

目前，上述系統(tǒng)已在多個省份試點運(yùn)行，其中許多功能還在進(jìn)一步完善。還有部分地方使用了類似系統(tǒng)，如，貴州省銅仁市上線了“學(xué)生營養(yǎng)餐智慧云”平臺，該平臺利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對學(xué)生營養(yǎng)餐進(jìn)行采購，對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，食堂食材采購、進(jìn)出庫均在手機(jī)下單完成，平臺自動對進(jìn)出庫食材進(jìn)行記錄，對保存期只有1天的食材預(yù)警。另外，平臺系統(tǒng)還要求每天上傳食堂日常的視頻和圖片，方便有關(guān)部門監(jiān)管。

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