美國政府采購發展史研究

【他山之石】

美國政府采購發展史研究

■ 趙勇

政府采購是西方市場經濟國家管理政府公共支出的一種基本手段。美國是西方國家中最早實行政府采購的國家之一，政府采購制度隨著社會經濟的發展不斷改進和更新，采購程序越來越合理、簡潔，以適應不斷變化的市場、環境的需求。筆者對相關文獻進行研究后全面將美國政府采購的歷史劃分為四個階段。

自由采購階段：1778年—1867年

自美國獨立后，所有的政府采購都是直接自由采購。此階段，該國還未形成系統的政府采購體系，政府采購主要是以商業性質為目的，政府采購的社會性功能還未得以發揮，政府采購行為也缺乏有效的監督和制約。

1778年，美國大陸會議批準了對采購委托人的任命。這是美國歷史上第一次有記載的采購行為。任命中提到，將按照大陸軍隊墊資2%的比例，對采購委托人的工作進行補償。但同年年底發現，上述安排導致成本超額并可能存在一些欺騙情形。因此，把上述規定中補償的相關內容改為給采購官員發放工資。1792年，美國國會通過了規范采購法令，授權國防部和財政部代表國家簽訂合同。1795年，美國第一個綜合性采購立法《政府供應商法》誕生，該法成為美國軍事采購的法律基礎。

回顧這段歷史，可以發現，此階段美國政府采購帶有較重的商業色彩，政府采購由各部門、單位自由購買。采購權分散，缺乏必要的監督機構和執行者，政府采購的效率時常難以得到應有的保障。由此，美國政府采購在此階段主要存在以下三點問題：一是采購價格高。二是采購的物品不一定適用。三是采購中易發生腐敗行為。

因過度分權導致的行為不當和權力濫用，美國國會于1808年發布了《政府合同法》，要求在政府采購中進行競爭。1809年，國會又通過了《采購法》，要求政府采購必須經過正式公告才能開展。1861年，《民用綜合撥款法》發布，規定競爭性密封招標（類似我國的“公開招標”）為法定優先采購方式。即一定采購金額以上的項目，必須通過密封招標進行，且必須有三個或三個以上的投標人。該法同時還明確了采購機構、采購官員應遵循的程序和方法。此外，該法還規定，除勞務采購和公共緊急采購外，應優先使用該采購方式。

該法經過一段時間的實踐發現，政府采購行為僅規定密封招標還不夠。因為在評標和授標過程仍然存在暗箱操作行為，價格高、腐敗等現象仍然存在。

規范化采購階段：1868年—1946年

1868年,美國國會通過了一項法律，要求政府采購必須密封招標和公開授予合同。從此，美國政府各部門的政府采購活動按照公開發布公告、密封招標、評標和公開授予合同的法定程序開展。從初步引入市場化的密封招標程序到正式將密封招標確立為一項基本法定準則，美國用了90年的時間。

1916年，美國《國防法》授權美國總統優先軍事采購的權利。即在戰爭期間或者戰爭即將來臨時，軍事供給訂單、合同優先于其他所有政府訂單和合同。

在第二次世界大戰期間，美國國會暫停了《民用綜合撥款法》的使用。時任總統羅斯福通過行政命令成立了戰時生產委員會，并賦予了委員會極大的采購權。戰爭結束后，國會又恢復使用《民用綜合撥款法》。1940年，《轉讓賠償法》規定對政府的索賠可以轉讓給金融機構。1941年，美國議會組成了國防項目特別調查委員會，委員會主席是來自密蘇里州的參議員杜魯門。該委員會認定國防采購中存在丑聞。外界認為，調查丑聞事件為日后杜魯門當選美國總統，入住白宮籌得不少政治籌碼。第二次世界大戰結束后，杜魯門對政府采購改革的興趣不減，分別通過了《戰爭資產管理》《通用服務管理》兩部法律。

   通過上述這段歷史我們看到：美國政府采購制度設計是權力博弈的結果，而政府采購的改革意味著權力的再次分配。

在19—20世紀，美國政府采購是由采購人員接受委托實施采購。采購人員很少經過專業教育或培訓便可上崗。采購人員對記錄采購過程比如何更好地實施采購更感興趣。公眾關心的只是采購中是否存在貪污。

自1868年起以及以后的100年里，密封招標一直是美國政府采購的基本方式。然而，隨著社會經濟的不斷發展，密封招標方式在實踐運用中存在一些問題，這與該方式設立時的預期效果存在一定差距：一方面，“最低報價決定”的原則過于嚴苛，產品差異不能僅以價格作為唯一的決定標準；另一方面，采購項目規格的復雜性和技術要求的不確切性使法律所規定達到的采購要求十分模糊，政府有時也不能確定最低報價的供應商能否滿足政府自身的采購要求，甚至政府采購實體有時對采購目標也不甚了解(如武器采購、公共工程采購)。因此，兩次世界大戰間，在軍事采購中將密封招標采購要求逐步取消了。

政策化采購階段：1933年—1993年

1933年，美國國會通過了《購買美國貨法》。以此為起點，越來越多的社會經濟政策出現在政府采購制度中。

1947年頒布的《軍事采購法》和1949年頒布的《聯邦財產行政服務法》出現后，《民用綜合撥款法》一直規范著美國政府采購的歷史宣告結束，上述兩部法律適用于美國軍事和民用部門的大部分采購。

1947年，美國國會在制定《軍事采購法》中列舉了政府采購過程中就軍事采購問題的若干例外規定，該規定仍尊重市場經濟的基本原則。但明確，買賣雙方達成初步一致的情況下，可以對經由市場化取得的共識部分進行協商或更正。在第二次世界大戰期間，美國放棄了密封招標的強制要求，根據《第一戰爭權力法》的規定，通過協商談判方式簽訂了采購合同。通過第二次世界大戰時期的采購經驗表明，采購程序應更具有靈活和建設性。

1962年頒布的《誠實談判法》要求，供應商提供真實有效的成本和價格信息，以使政府獲得公平價格。

1972年，政府采購委員會產生，同時，美國聯邦政府進行了一系列改革促進政府采購質量的提高。同年，國會建議逐步以競爭性談判方式取代密封投標的主導地位。美國國會的《政府采購委員會報告》指出，“競爭性談判應當被確認為一種正常有效的方法，在公開招標不適用的情況下優先使用”，第一次試探性建議取消了密封招標的優先地位。不過，為了防止取消密封招標優先地位后，對非競爭性授予合同缺乏限制，政府也相應加強了對采用非競爭性采購方式的例外條件的審查和監督管理。

1984年，美國國會通過《合同競爭法》，第一次修正了《軍事采購法》和《聯邦財產行政服務法》，使這兩部法案的規定盡可能趨向一致。同時，還對聯邦政府采購方式的主要內容進行了改變，最為重要的變化是廢除了對正式公告的傳統偏見，明確取消了密封投標作為政府優先選擇的采購方式，而且批準各種競爭采購程序的使用。由此，改變了長期以來國會堅持的密封投標方式優先，協商談判不屬于競爭方式的觀念。

依據《軍事采購法》《聯邦財產行政服務法》制訂了政府采購政策和操作規則，也相應產生了適用于軍事和民用采購機構的《軍事采購條例》《聯邦采購條例》。1984年，《聯邦采購條例》幾經修改后，明確軍品采購和民用采購均要遵循此條例的相關規則。由此形成了依據聯邦采購政策辦公室和預算管理辦公室的寬泛政策指南，由聯邦事務總局局長、國防部長和國家航空航天局局長聯合權力機構發布的、適用于所有聯邦行政機構購買貨物或服務活動的協調一致的聯邦采購法規體系。

商品化采購階段：1994年至今

隨著美國國力的增強，采購規模不斷增長。相應地，出臺了更多的法律對政府采購進行規范。層出不窮的法律法規以及社會各界的關注與監督，給采購官員戴上了一道道“枷鎖”，幾乎使得他們失去了腐敗的機會和可能。但作為代價，采購的效率也在不斷降低。

1970年，聯邦會計總署（GAO）的研究報告顯示，國防采購中超預算的現象十分明顯，導致超預算最重要的原因就是，政府制訂了過于特殊的采購需求和技術規格。為說明該問題，報告詳細揭示了某個水果蛋糕的采購技術規格書竟長達18頁之多。但在當時，無論是這份報告還是國會專門成立的委員會，對關于“政府采購應當提高經濟效益及效率”的建議，都沒有得到立法者的真正關注。由此直接導致了美國20世紀80年代初“天價采購”丑聞的不斷爆發。

帕卡德委員會的報告以及1990年成立的立法建議組（專門致力于梳理采購相關法律的小組，依據《國防授權法》第800章而成立）的報告都強調了“商品化”的重要意義。報告認為，政府采購中，無論是中間產品還是最終產品，都應盡量采購市場中的現有商品。這兩份報告引發了美國20世紀90年代中期的政府采購改革。

1994年，《聯邦采購優化法》出臺，鼓勵政府采購商業市場中存在的商品，而不是由政府提出特定需求的產品。該法還簡化了采購流程，使得政府采購能夠享受到商品市場中的新產品、新技術以及與技術相關的服務。同時，還授權美國聯邦服務總署（CSA）拓展協議供貨采購方式，以解決在商品市場中采購而導致程序性、規范性不足的問題。從那時起到今天，美國的協議供貨采購一直飛速發展，但是也開始暴露出一些問題，美國的相關機構及學者目前正在對商品化、協議供貨制度進行檢討和反思。

《聯邦財產與行政服務法》規定，聯邦總務管理局可以向行政機構授權采購，并允許行政機構授權或委托其他機構采購，或者幾個機構聯合或授權采購。從采購權限上明確了聯邦總務管理局的采購權利從集中走向分散。

1996年《聯邦采購改革法》進一步細化了采購程序，進一步簡化了10萬美元—500萬美元商品采購以及允許可以分兩階段的施工程序。

與此同時，美國政府采購受到最主要的挑戰之一，來自如何充分利用信息技術。1993年，時任總統克林頓發布了關于電子商務簡化政府采購令，要求1994年9月前，建立基本的政府采購電子化程序，使聯邦政府和私人賣主能夠通過電子商務化進行詢價、報價、簽訂采購訂單、授予合同等。1995年7月，上線聯邦電子商務系統。2000年9月，美國政府開通“第一政府”網站（www.Firstgov.gov），將政府采購的需求信息以及供應商的信息在該網站發布。2001年，時任總統小布什出臺了政府采購電子化方面的規定，即到2002年年底之前，凡是25000美元以上的政府采購項目，聯邦政府各部門必須使用聯邦政府統一的電子采購平臺。2002年頒布了《2002電子政府法》（E—Governmment Act 2002）。2003年4月，聯邦一級的政府撥款網站開通，專門負責美國聯邦政府的項目撥款。美國政府采購電子化構架基本實現。

綜上，美國政府采購歷史可以分為四個階段并濃縮為以下特征：自由化階段經歷了90年，采購方式與一般的商業采購無異；規范化階段經歷了60多年，采購方式主要為密封招標；政策化階段經歷了60多年，采購方式主要為競爭性談判；目前處于商品化階段，電子招標、協議供貨等新型采購方式被引人政府采購中。每一階段所要解決的主要問題不同，頒布的法律不同，相應地也就具備了各自不同的特點。

（本文節選自《從美國聯邦政府綠色采購制度看美國國家治理》一書，本報獲原作者授權發表）

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