當一名執法公正的“裁判員”

當一名執法公正的“裁判員”

——全國政府采購行政處罰裁量基準綜述

■ 本報記者 楊文君

前不久，某省財政廳政府采購處的小高急得抓耳撓腮，他抱怨道：“按法律規定，要對這家供應商罰款2萬元—10萬元，那到底是罰款2萬元，還是5萬元，或是10萬元呢？”

小高遇到的問題并不是個例，這是對政府采購行政處罰裁量權的具體把握。那么，對于這種具有彈性空間的執法規定，實踐中有沒有參照標準？一番統計后記者意外發現，省級層面，全國已有17個省、自治區、直轄市制定了明確的政府采購行政處罰裁量基準的辦法或目錄，這方面的實踐并不是空白。

定義清晰可遵循

較以往在“中國政府采購網”尋找答案不同，記者本次需要從各省財政廳的網站獲取信息。原因在于，絕大多數地方基本規定了財政部門行政處罰裁量權的行使，具體包括會計、資產評估、財務票據管理、行政事業收費等諸多領域，政府采購只是其中一部分。

其實，早在2013年，財政部就有行動。其根據《中華人民共和國行政處罰法》等規定和國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）、《關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）的要求，結合財政執法實際，印發了《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》（以下簡稱《規范》），并對行政處罰裁量權進行了清晰的定義。

《規范》第三條明確，行政處罰裁量權，是指財政部門依據法律、法規和規章的規定，在職權范圍內選擇對當事人是否處罰以及處罰種類和幅度的權限。

同時，《規范》第四條還明確了財政行政處罰裁量權的主要內容，即對財政違法行為違法情節的認定、違法程度的認定，對財政違法行為是否給予處罰，對財政違法行為給予何種處罰，對財政違法行為給予何種幅度的處罰。

沿著《規范》的思路，福建、浙江等地結合實踐出臺了具有一定地方特色的財政行政處罰裁量權基準實施辦法，內容總體上和《規范》保持一致。如，行政處罰裁量要遵循合法裁量、合理裁量、綜合裁量原則；裁量采取陳述申辯制度、聽證制度、裁量說理制度和回避制度；對于重大、爭議較大、案情復雜的行政處罰案件，應當集體討論決定。

此外，浙江還提出了處罰與教育相結合的行政處罰裁量原則等。福建、廣東等地還對違法人年齡作出了限定。

聚焦到政府采購行政處罰裁量基準，某業內專家對其定義為，財政部門對法定裁量權行使條件及其法律效果予以具體化和量化而設定的一種規范。也就是根據法律規定，對不同法律主體的違法行為，規定出處罰幅度標準。比如，面對小高提出的問題，當地財政部門就可以制定一套標準，即A情形罰款2萬元，B情形罰款4萬元，C情形罰款6萬元，D情形罰款10萬元等。

打開各地政府采購行政處罰裁量基準目錄，專家的定義得到了具體詮釋。內容一般包括，違法行為、處罰依據、違法情節、違法程度、處罰標準和幅度等。

規則各有千秋

記者統計發現，各地基本是將政府采購行政處罰裁量基準劃分為不予處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰四個檔階，但具體的裁量規則有所不同。

——裁量思路不同。

絕大多數地方的裁量思路是“違法行為—法律依據—違法情節—處罰措施”。比如，北京、河北、湖北、山東、吉林、寧夏、浙江、廣西等地就是這樣制定基準的。以《湖北省財政部門行政處罰自由裁量權指導標準》為例，其先列舉了“應當采用公開招標方式而擅自采用其他方式采購”“擅自提高采購標準”“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”等40項政府采購違法行為，再對應相關法律條文，分別給出具體的違法情節，最后作出從輕、一般或嚴重的行政處罰。

像甘肅與海南等地采取的是另外一種思路，即“違法主體—違法行為—法律依據—違法情節—處罰措施”。這種裁量思路只是先區分出了不同主體，再根據不同的違法行為進行有差別的處罰。

最后一種思路相反，即“法律依據—適用情形—違法情節—處罰措施”。這種裁量思路是先找到那些只規定處罰范圍的法律依據，再對應找到違法情節和行為。安徽、福建、河南、湖南采取的就是這樣的做法。以《河南省財政行政處罰裁量基準》為例，其先列舉了《中華人民共和國政府采購法》第七十一條、七十二條、七十六條、七十七條、七十八條、八十二條，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第六十八條、七十條、七十二條、七十三條、七十四條、七十五條，《政府采購非招標采購方式管理辦法》第五十四條的規定，然后再找出實踐中的違法行為并加以區分，最后給出不同程度的處罰舉措。

——處罰措施不同。

除了法律中規定的“罰金”“禁賽”，在一些地方規定的裁量基準里還出現了“新面孔”。比如，北京就規定了處罰公示期限、可申請縮短公示期等。處罰公示期分為3個月、6個月、12個月、24個月和36個月5個期限檔階，可依申請縮短公示期為3—12個月不等。又如，山東、福建等地還區分單位、個人兩類處罰對象。

寧夏財政廳還制定了八項制度，即公開公示制度、說明理由制度、行政執法案例指導制度、集體討論制度、行政執法案卷評查制度、行政執法監督檢查制度、重大行政執法行為備案審查制度、行政處罰裁量責任追究制度。在《寧夏財政廳行政職權目錄表》里，每一項政府采購違法行為都規定了公開方式和公開范圍。具體的公開方式包括，在財政廳網站或新聞媒體刊登公告、信息，在辦公場所醒目位置公開公示內容，在政務窗口發放公開公示材料，采用其他便于實施且易為公眾獲知的方式。

——詳略、進度不同。

裁量基準應該細化量化到什么程度？這一直是實踐中處理的難點。各地發布的政府采購行政處罰裁量基準目錄就展示出了不同的詳盡程度。

北京一共梳理出了92項政府采購違法行為，湖北列舉了60項，山東則只列舉了4類政府采購違法行為。

詳略有差異，行動有先后。記者發現，各地出臺政府采購行政處罰裁量基準的時間是不同的。

湖南省財政廳于10多年前就印發了行政處罰裁量權基準。大多數省份市近兩年才正式發布了相關文件，如，北京、山東、甘肅、西藏等地。少數省份已對相關辦法完成了1次或多次修訂，比如，浙江在2018年12月對《浙江省財政行政處罰裁量權指導意見》《浙江省財政行政處罰裁量基準》進行了修訂。有的地方這兩年才開始對政府采購行政處罰裁量基準的辦法公開征求意見，以福建為例，其在2013年就轉發了財政部的《規范》，但在2021年8月才出臺了《福建省財政行政處罰裁量權指導標準（征求意見稿）》和《福建省財政行政處罰裁量權指導標準適用規則（征求意見稿）》。

實踐仍需探索

在梳理各地政府采購行政處罰裁量基準時，有三個問題一直困擾著記者，政府采購行政處罰裁量基準出臺的意義是什么？各地政府采購行政處罰裁量基準該不該統一？政府采購行政處罰裁量基準目錄是否要定期更新？

對于第一個問題，財政部《規范》已經開宗明義地回答了，即為了規范財政部門行使行政處罰裁量權的行為，促進財政部門依法、公平、公正實施行政處罰，提高財政行政執法水平，保護公民、法人和其他組織的合法權益。除了《規范》里的答案，記者還了解到，解決同錯不同罰的問題也是行政處罰裁量基準出臺的意義之一。

統計結果顯示，第二個問題還未能找到明晰答案。各地出臺的政府采購行政處罰裁量基準既有共性，也有個性，但整體印象是“各出心裁”，是否出臺全國統一的行政處罰裁量基準，仍需探索，畢竟各省的實踐情況是有區別的。

關于第三個問題的答案其實已經不言自明了。盡管2013年財政部就發布了《規范》，但各地的反應速度千差萬別。另外，隨著深化政府采購制度改革的推進，政府采購修法日程的加快，有些政府采購行政處罰裁量基準中的法律依據也面臨變化。比如，去年，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）已向社會公開征求意見，新辦法即將出臺。那么，此前以87號令為處罰依據的行政處罰裁量基準是否應調整，有待探討。

事實上，不論規則如何制定，守護執法公正的初心是不變的。做一名公正執法員的愿望也終將在實踐的徐徐探索中得到實現。

有業內專家提醒，政府采購行政處罰裁量基準的制定在規范和控制裁量權方面發揮著重要作用，但不少違法情形是難以量化的，基準所設定的不同處罰檔階本身可能并不規范，也不科學，這在一定程度上也可能限制執法人員結合實際靈活處理個案的能力和權力。

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