國有金融企業(yè)服務(wù)采購中的若干問題及其對策

【探討與爭鳴】

國有金融企業(yè)服務(wù)采購中的若干問題及其對策

■ 葉鵬煌

公開、公平、公正和誠實信用原則是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱招標(biāo)投標(biāo)法）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）所規(guī)定的基本原則，國有金融企業(yè)的采購?fù)瑯右膊焕狻?/p>

不同于一般的貨物、服務(wù)、工程類采購，金融行業(yè)具有業(yè)務(wù)時效性高、對商業(yè)秘密或內(nèi)幕信息保護(hù)要求嚴(yán)等特性，政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法中所規(guī)定的程序難以滿足金融企業(yè)采購的實際需要。此外，金融行業(yè)高度依賴中介、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，需要其提供盡調(diào)、審計、評估等服務(wù)，而相關(guān)服務(wù)的定制化程度高、標(biāo)準(zhǔn)化程度低，對合作主體信用的信賴關(guān)系強(qiáng)。傳統(tǒng)招標(biāo)采購制度框架下對國有金融企業(yè)采購過程中的特殊情況未加以規(guī)制，使得實際操作中存在一些問題，本文試對相關(guān)問題作粗淺探討。

國有金融企業(yè)采購法律規(guī)定

早在2015年初，民盟廣東省委員會提案建議中就指出，國企采購無法可依，無從監(jiān)管。廣東省作為深化改革開放的試驗區(qū)和先行地，可率先為國企采購建立專項地方法規(guī)，為該領(lǐng)域打上“法規(guī)補(bǔ)丁”。該提案當(dāng)時在業(yè)內(nèi)引發(fā)熱議，但廣東省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會回應(yīng)稱，對國企采購立法缺乏上位法依據(jù)。政府采購法未將國有企業(yè)采購列入適用范疇；招標(biāo)投標(biāo)法也僅對國有企業(yè)工程建設(shè)項目招標(biāo)采購行為進(jìn)行規(guī)范。

這一事件基本凸顯出我國國有企業(yè)采購領(lǐng)域的制度現(xiàn)狀。

關(guān)于國有金融企業(yè)采購的規(guī)章制度僅見《國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定》（財金〔2018〕9號）（以下簡稱《暫行規(guī)定》）和《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第7號——采購業(yè)務(wù)》。省、市兩級涉及國有金融企業(yè)采購法規(guī)、規(guī)章并不多見，多數(shù)企業(yè)依靠內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行自我規(guī)范。

黨的十九大報告提出，促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。

筆者認(rèn)為，企業(yè)采購屬于市場機(jī)制能有效調(diào)解的經(jīng)濟(jì)活動范疇，與政府采購有著本質(zhì)的區(qū)別，不宜也不應(yīng)納入政府采購體系。然而，由于國有企業(yè)采購缺乏法律法規(guī)的依據(jù)，當(dāng)前基本參照政府采購的程序、規(guī)定執(zhí)行，而巡察、審計機(jī)構(gòu)也經(jīng)常以政府采購的要求和標(biāo)準(zhǔn)對國有企業(yè)進(jìn)行檢查。但國有企業(yè)，特別是國有金融企業(yè)，遵照政府采購的規(guī)定進(jìn)行采購時遇到諸多挑戰(zhàn)，其中又以服務(wù)類采購問題為甚。

國有金融企業(yè)服務(wù)類采購的特點

金融業(yè)務(wù)高度關(guān)注成本、收益、風(fēng)險防控，與內(nèi)外部資源稟賦、機(jī)遇息息相關(guān)，對時間、效率、保密性等要求往往較高。因此，為金融業(yè)務(wù)提供支持的服務(wù)類采購也具有相同特點。

第一，國有金融企業(yè)服務(wù)采購對價格敏感度較低，更多關(guān)注服務(wù)質(zhì)量。

國有金融企業(yè)作為采購人，其議價能力與資產(chǎn)規(guī)模、財務(wù)狀況、市場地位息息相關(guān)，比如，對頭部的咨詢機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)議價能力較弱，對小型機(jī)構(gòu)的議價能力較強(qiáng)。因金融企業(yè)資產(chǎn)體量較大，對價格的敏感度較小，一般關(guān)注服務(wù)質(zhì)量多于價格。

第二，投資業(yè)務(wù)相關(guān)的采購任務(wù)對時效性和保密性要求高。

市場瞬息萬變，機(jī)遇稍縱即逝。融資、投資、并購等業(yè)務(wù)對市場變化極為敏感，需要抓住窗口期或機(jī)遇快速行動。例如，資產(chǎn)管理公司收購銀行不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)時，銀行發(fā)布轉(zhuǎn)讓信息和競價期限一般在十天左右。此外，參與競價前需要開展大量的盡調(diào)、評估工作，在形成項目方案后按照公司投資決策進(jìn)行流程審批。由于傳統(tǒng)采購程序耗時長，會遇到采購未完成但投資機(jī)遇已錯失的情況。又如，投資項目出現(xiàn)風(fēng)險后需要立即對投資對象提起訴訟（仲裁），進(jìn)行財產(chǎn)保全、查封相關(guān)抵押物。此過程稍有延誤，相關(guān)抵押物就會被其他投資人先行查封、凍結(jié)，公司權(quán)利的實現(xiàn)將受到影響；同時，若訴訟、清收中介機(jī)構(gòu)采購信息泄露，可能引發(fā)其他投資主體競相擠兌，造成被投資主體破產(chǎn)的情況。再如，上市公司重大投資或資產(chǎn)重組項目，在停牌并披露相關(guān)公告后，需要在數(shù)個交易日內(nèi)完成財務(wù)顧問、審計機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)、法律顧問選聘并完成項目方案起草、公告、復(fù)牌等工作，相關(guān)事項涉及內(nèi)幕信息，采購工作保密性極強(qiáng)。

第三，采購方與中介服務(wù)、咨詢機(jī)構(gòu)的黏性較強(qiáng)。

金融企業(yè)對標(biāo)國際或國內(nèi)標(biāo)桿企業(yè)，開展組織架構(gòu)、內(nèi)部控制體系、薪酬體系建設(shè)，需要著名管理咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。一旦相關(guān)體系建設(shè)完成，后續(xù)的檢視、優(yōu)化、提升因涉及商業(yè)秘密，一般由該機(jī)構(gòu)繼續(xù)承擔(dān)。金融企業(yè)依賴中介機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)，甚至重大、復(fù)雜的投資項目的交易結(jié)構(gòu)也需要借助其專業(yè)服務(wù)推進(jìn)，而優(yōu)秀的中介機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)還包括資源整合、合作撮合等，這往往超出采購項目的需求本身。在服務(wù)過程中，審計、評估、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)掌握了金融企業(yè)大量商業(yè)信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場要求其出具的報告真實、準(zhǔn)確、完整，不存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，而財務(wù)造假、證券欺詐等負(fù)面行為時常與上述機(jī)構(gòu)的更換相關(guān)聯(lián)，因此，不宜頻繁變更服務(wù)機(jī)構(gòu)。

第四，服務(wù)采購中的市場壁壘具有一定的合理性和必要性。

政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法中均不允許設(shè)置地域壁壘。政府采購法第五條規(guī)定，任何單位和個人不得采用任何方式阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。招標(biāo)投標(biāo)法第六條規(guī)定，任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)。但對某些金融投資服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的選聘不一定適用公開、自由競爭的方式。以股權(quán)投資為例，如果被投企業(yè)是“獨角獸”或市場關(guān)注度高、上市概率大的熱門企業(yè)，投資機(jī)構(gòu)開展盡調(diào)、審計時，需要聘用被投企業(yè)認(rèn)可、甚至是被投企業(yè)指定的中介機(jī)構(gòu)。比如，城投融資租賃項目以道路管網(wǎng)、水電氣及其他基礎(chǔ)設(shè)施為抵押物開展融資，審計、評估機(jī)構(gòu)須獲當(dāng)?shù)爻峭豆菊J(rèn)可，實際上常由城投公司指定。

對規(guī)范國有金融企業(yè)靈活開展服務(wù)采購的建議

《暫行規(guī)定》對采購定義、采購方式、采購管理、評審專家?guī)煸O(shè)置的規(guī)定大體上沿用了政府采購法的規(guī)定。在明確國有金融企業(yè)應(yīng)做好集中采購相關(guān)的組織、制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，《暫行規(guī)定》賦予企業(yè)自主決策的靈活性，包括：采用非招標(biāo)采購方式的，應(yīng)按企業(yè)內(nèi)部集中采購管理規(guī)定報批；邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價等各采購方式的適用情形均包含“企業(yè)內(nèi)部集中采購管理辦法列明的其他適用情形”。

國有金融企業(yè)在國家有關(guān)法律法規(guī)和《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，可通過內(nèi)部集中采購管理辦法對各類特殊采購項目的采購方式進(jìn)行規(guī)定。換言之，規(guī)范國有金融企業(yè)靈活開展服務(wù)采購的關(guān)鍵，是在遵循采購基本原則、程序的基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)自身實際情況，制定完善的采購管理制度。

第一，合理限定納入采購管理的項目范圍，避免將主營業(yè)務(wù)事項視為采購事項。

《暫行規(guī)定》指出，將以合同方式有償取得的貨物、工程和服務(wù)的行為均視為采購。該定義較為寬泛，以至于企業(yè)所有有償獲得的行為均被視為采購。金融企業(yè)的主營業(yè)務(wù)大多是通過合同有償獲取相關(guān)貨物、服務(wù)，如，購置銀行理財產(chǎn)品、融資租賃公司購置租賃物、資產(chǎn)管理公司購置不良資產(chǎn)包等。若上述事項需要納入采購制度并按照相關(guān)采購程序進(jìn)行采購，則金融作為經(jīng)濟(jì)血脈的功能將大打折扣。因此，投資、理財、經(jīng)營性資產(chǎn)購置項目、融資擔(dān)保以及投資通道服務(wù)等金融主營業(yè)務(wù)不應(yīng)納入采購管理范圍。

第二，合理設(shè)定供應(yīng)商資格條件，準(zhǔn)入條件應(yīng)有別于政府采購對供應(yīng)商的要求。

在金融嚴(yán)監(jiān)管的態(tài)勢下，眾多會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評估機(jī)構(gòu)均因違反《中華人民共和國證券法》受到處罰，并且按照《證監(jiān)會行政許可實施程序規(guī)定》《律師事務(wù)所從事證券法律業(yè)務(wù)管理辦法》等規(guī)定，在被證監(jiān)會立案調(diào)查、尚未結(jié)案前，無法再開展同類證券服務(wù)。該權(quán)利限制僅限定證券類業(yè)務(wù)。但按照政府采購法第二十二條規(guī)定，供應(yīng)商在經(jīng)營活動中存在重大違法記錄，三年內(nèi)無法參加政府采購活動。比如，國有金融企業(yè)采購領(lǐng)域按照該規(guī)定執(zhí)行，相關(guān)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)某一團(tuán)隊因證券業(yè)務(wù)受罰，其他團(tuán)隊也將無法再提供其他咨詢服務(wù)，這顯然是不合理的。此外，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條將非法限定供應(yīng)商所在地視為以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。但按照《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》要求，地方金融組織應(yīng)當(dāng)服務(wù)本地，原則上不得跨省開展業(yè)務(wù)。若草案征求意見稿正式頒行后，以金融組織為供應(yīng)商的采購項目，需要限定供應(yīng)商所在地。

第三，為滿足投資業(yè)務(wù)相關(guān)的采購任務(wù)時效性強(qiáng)、保密性高的需要，可以針對運營采購的需要以框架協(xié)議形式開展采購。

運營采購是指，為滿足公司運營管理目標(biāo)、維持日常經(jīng)營活動而實施的持續(xù)性、重復(fù)性的采購活動，如，投資盡調(diào)、法律顧問、資產(chǎn)評估等中介服務(wù)的采購。框架協(xié)議采購則是在第一階段歸集一定時期內(nèi)同類采購項目范圍、數(shù)量，通過招標(biāo)、談判、詢價等方式確定入圍供應(yīng)商名單，以框架協(xié)議約定服務(wù)的采購單價或定價方式、交易條件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；第二階段由采購需求部門根據(jù)實際采購需求、數(shù)量與供應(yīng)商再行訂立采購合同。通過先行儲備一批優(yōu)質(zhì)的中介、咨詢機(jī)構(gòu)，在開展投資項目前根據(jù)需要，通過直接定選、二次競價、順序輪候等方式從中選擇一家或數(shù)家機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，確保在流程較為規(guī)范的情況下較快速地完成采購。

第四，適當(dāng)擴(kuò)大單一來源方式采購的適用情形。

國有金融企業(yè)與中介服務(wù)、咨詢機(jī)構(gòu)的黏性較強(qiáng)且相關(guān)重大訴訟、投資、重組保密性較強(qiáng)，建議適當(dāng)擴(kuò)大單一來源方式采購的情形。主要有以下幾種：涉及重大商業(yè)秘密或根據(jù)監(jiān)管規(guī)定涉及內(nèi)幕信息，不適宜進(jìn)行競爭性采購的；合作或受托管理項目的協(xié)議約定特定供應(yīng)商的，或者合作方、委托方指定特定供應(yīng)商的；涉及企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、重大經(jīng)營決策或敏感數(shù)據(jù)的；需要開展戰(zhàn)略協(xié)同等情形的。

第五，中介機(jī)構(gòu)選聘須“量體裁衣”，因時因事因地制宜。

國有金融企業(yè)開展跨越式發(fā)展，往往需要具有國際視野，能夠?qū)?biāo)國內(nèi)外一流企業(yè)的頭部咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。但此類機(jī)構(gòu)存在收費高、咨詢方案難以落地的缺陷。對于重大訴訟項目，特別是風(fēng)險項目處置清收、執(zhí)行項目，頭部律所執(zhí)業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，但靈活性和機(jī)動性不足，時常取得勝訴后難以得到有效執(zhí)行，反而不如資源豐富的中小型律所解決問題的效果更理想。

第六，嚴(yán)把項目驗收關(guān)口，保障采購項目實施質(zhì)量，維護(hù)公司權(quán)益。

金融企業(yè)存在大量咨詢服務(wù)類采購項目，交付成果主要是薪酬制度體系、培訓(xùn)課程、咨詢報告、盡調(diào)報告等。交付品是否達(dá)到要求、方案是否能夠落地、項目是否達(dá)到預(yù)期成果，需要采購主體開展回顧檢視和驗收。驗收除了檢查供應(yīng)商服務(wù)內(nèi)容和范圍、項目周期、駐場服務(wù)時長是否符合要求外，還應(yīng)重點檢查服務(wù)效果、交付品的質(zhì)量是否符合要求、項目是否達(dá)到預(yù)期效果等。

國有金融企業(yè)采購要遵循政府采購和招標(biāo)投標(biāo)采購的基本原則和基本規(guī)范，但也要立足金融行業(yè)的特點，結(jié)合企業(yè)自身實際情況，將采購方式的適用、采購流程的規(guī)范予以制度化，做到程序規(guī)范不離其宗，操作流程有章可循，采購方式靈活高效，盡最大可能保障企業(yè)采購效益。

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