國有金融企業服務采購中的若干問題及其對策

【探討與爭鳴】

國有金融企業服務采購中的若干問題及其對策

■ 葉鵬煌

公開、公平、公正和誠實信用原則是《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱招標投標法）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）所規定的基本原則，國有金融企業的采購同樣也不例外。

不同于一般的貨物、服務、工程類采購，金融行業具有業務時效性高、對商業秘密或內幕信息保護要求嚴等特性，政府采購法和招標投標法中所規定的程序難以滿足金融企業采購的實際需要。此外，金融行業高度依賴中介、咨詢服務機構，需要其提供盡調、審計、評估等服務，而相關服務的定制化程度高、標準化程度低，對合作主體信用的信賴關系強。傳統招標采購制度框架下對國有金融企業采購過程中的特殊情況未加以規制，使得實際操作中存在一些問題，本文試對相關問題作粗淺探討。

國有金融企業采購法律規定

早在2015年初，民盟廣東省委員會提案建議中就指出，國企采購無法可依，無從監管。廣東省作為深化改革開放的試驗區和先行地，可率先為國企采購建立專項地方法規，為該領域打上“法規補丁”。該提案當時在業內引發熱議，但廣東省人民政府國有資產監督管理委員會回應稱，對國企采購立法缺乏上位法依據。政府采購法未將國有企業采購列入適用范疇；招標投標法也僅對國有企業工程建設項目招標采購行為進行規范。

這一事件基本凸顯出我國國有企業采購領域的制度現狀。

關于國有金融企業采購的規章制度僅見《國有金融企業集中采購管理暫行規定》（財金〔2018〕9號）（以下簡稱《暫行規定》）和《企業內部控制應用指引第7號——采購業務》。省、市兩級涉及國有金融企業采購法規、規章并不多見，多數企業依靠內部規章制度進行自我規范。

黨的十九大報告提出，促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

筆者認為，企業采購屬于市場機制能有效調解的經濟活動范疇，與政府采購有著本質的區別，不宜也不應納入政府采購體系。然而，由于國有企業采購缺乏法律法規的依據，當前基本參照政府采購的程序、規定執行，而巡察、審計機構也經常以政府采購的要求和標準對國有企業進行檢查。但國有企業，特別是國有金融企業，遵照政府采購的規定進行采購時遇到諸多挑戰，其中又以服務類采購問題為甚。

國有金融企業服務類采購的特點

金融業務高度關注成本、收益、風險防控，與內外部資源稟賦、機遇息息相關，對時間、效率、保密性等要求往往較高。因此，為金融業務提供支持的服務類采購也具有相同特點。

第一，國有金融企業服務采購對價格敏感度較低，更多關注服務質量。

國有金融企業作為采購人，其議價能力與資產規模、財務狀況、市場地位息息相關，比如，對頭部的咨詢機構、中介機構議價能力較弱，對小型機構的議價能力較強。因金融企業資產體量較大，對價格的敏感度較小，一般關注服務質量多于價格。

第二，投資業務相關的采購任務對時效性和保密性要求高。

市場瞬息萬變，機遇稍縱即逝。融資、投資、并購等業務對市場變化極為敏感，需要抓住窗口期或機遇快速行動。例如，資產管理公司收購銀行不良資產業務時，銀行發布轉讓信息和競價期限一般在十天左右。此外，參與競價前需要開展大量的盡調、評估工作，在形成項目方案后按照公司投資決策進行流程審批。由于傳統采購程序耗時長，會遇到采購未完成但投資機遇已錯失的情況。又如，投資項目出現風險后需要立即對投資對象提起訴訟（仲裁），進行財產保全、查封相關抵押物。此過程稍有延誤，相關抵押物就會被其他投資人先行查封、凍結，公司權利的實現將受到影響；同時，若訴訟、清收中介機構采購信息泄露，可能引發其他投資主體競相擠兌，造成被投資主體破產的情況。再如，上市公司重大投資或資產重組項目，在停牌并披露相關公告后，需要在數個交易日內完成財務顧問、審計機構、評估機構、法律顧問選聘并完成項目方案起草、公告、復牌等工作，相關事項涉及內幕信息，采購工作保密性極強。

第三，采購方與中介服務、咨詢機構的黏性較強。

金融企業對標國際或國內標桿企業，開展組織架構、內部控制體系、薪酬體系建設，需要著名管理咨詢機構提供服務。一旦相關體系建設完成，后續的檢視、優化、提升因涉及商業秘密，一般由該機構繼續承擔。金融企業依賴中介機構、咨詢機構，甚至重大、復雜的投資項目的交易結構也需要借助其專業服務推進，而優秀的中介機構、咨詢機構所能提供的服務還包括資源整合、合作撮合等，這往往超出采購項目的需求本身。在服務過程中，審計、評估、法律服務機構掌握了金融企業大量商業信息，監管機構和市場要求其出具的報告真實、準確、完整，不存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，而財務造假、證券欺詐等負面行為時常與上述機構的更換相關聯，因此，不宜頻繁變更服務機構。

第四，服務采購中的市場壁壘具有一定的合理性和必要性。

政府采購法和招標投標法中均不允許設置地域壁壘。政府采購法第五條規定，任何單位和個人不得采用任何方式阻撓和限制供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場。招標投標法第六條規定，任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區、本系統以外的法人或者其他組織參加投標。但對某些金融投資服務中介機構的選聘不一定適用公開、自由競爭的方式。以股權投資為例，如果被投企業是“獨角獸”或市場關注度高、上市概率大的熱門企業，投資機構開展盡調、審計時，需要聘用被投企業認可、甚至是被投企業指定的中介機構。比如，城投融資租賃項目以道路管網、水電氣及其他基礎設施為抵押物開展融資，審計、評估機構須獲當地城投公司認可，實際上常由城投公司指定。

對規范國有金融企業靈活開展服務采購的建議

《暫行規定》對采購定義、采購方式、采購管理、評審專家庫設置的規定大體上沿用了政府采購法的規定。在明確國有金融企業應做好集中采購相關的組織、制度建設的基礎上，《暫行規定》賦予企業自主決策的靈活性，包括：采用非招標采購方式的，應按企業內部集中采購管理規定報批；邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價等各采購方式的適用情形均包含“企業內部集中采購管理辦法列明的其他適用情形”。

國有金融企業在國家有關法律法規和《暫行規定》的基礎上，可通過內部集中采購管理辦法對各類特殊采購項目的采購方式進行規定。換言之，規范國有金融企業靈活開展服務采購的關鍵，是在遵循采購基本原則、程序的基礎上，結合企業自身實際情況，制定完善的采購管理制度。

第一，合理限定納入采購管理的項目范圍，避免將主營業務事項視為采購事項。

《暫行規定》指出，將以合同方式有償取得的貨物、工程和服務的行為均視為采購。該定義較為寬泛，以至于企業所有有償獲得的行為均被視為采購。金融企業的主營業務大多是通過合同有償獲取相關貨物、服務，如，購置銀行理財產品、融資租賃公司購置租賃物、資產管理公司購置不良資產包等。若上述事項需要納入采購制度并按照相關采購程序進行采購，則金融作為經濟血脈的功能將大打折扣。因此，投資、理財、經營性資產購置項目、融資擔保以及投資通道服務等金融主營業務不應納入采購管理范圍。

第二，合理設定供應商資格條件，準入條件應有別于政府采購對供應商的要求。

在金融嚴監管的態勢下，眾多會計師事務所、律師事務所、評估機構均因違反《中華人民共和國證券法》受到處罰，并且按照《證監會行政許可實施程序規定》《律師事務所從事證券法律業務管理辦法》等規定，在被證監會立案調查、尚未結案前，無法再開展同類證券服務。該權利限制僅限定證券類業務。但按照政府采購法第二十二條規定，供應商在經營活動中存在重大違法記錄，三年內無法參加政府采購活動。比如，國有金融企業采購領域按照該規定執行，相關咨詢服務機構某一團隊因證券業務受罰，其他團隊也將無法再提供其他咨詢服務，這顯然是不合理的。此外，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條將非法限定供應商所在地視為以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。但按照《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》要求，地方金融組織應當服務本地，原則上不得跨省開展業務。若草案征求意見稿正式頒行后，以金融組織為供應商的采購項目，需要限定供應商所在地。

第三，為滿足投資業務相關的采購任務時效性強、保密性高的需要，可以針對運營采購的需要以框架協議形式開展采購。

運營采購是指，為滿足公司運營管理目標、維持日常經營活動而實施的持續性、重復性的采購活動，如，投資盡調、法律顧問、資產評估等中介服務的采購。框架協議采購則是在第一階段歸集一定時期內同類采購項目范圍、數量，通過招標、談判、詢價等方式確定入圍供應商名單，以框架協議約定服務的采購單價或定價方式、交易條件、質量標準等內容；第二階段由采購需求部門根據實際采購需求、數量與供應商再行訂立采購合同。通過先行儲備一批優質的中介、咨詢機構，在開展投資項目前根據需要，通過直接定選、二次競價、順序輪候等方式從中選擇一家或數家機構提供相關服務，確保在流程較為規范的情況下較快速地完成采購。

第四，適當擴大單一來源方式采購的適用情形。

國有金融企業與中介服務、咨詢機構的黏性較強且相關重大訴訟、投資、重組保密性較強，建議適當擴大單一來源方式采購的情形。主要有以下幾種：涉及重大商業秘密或根據監管規定涉及內幕信息，不適宜進行競爭性采購的；合作或受托管理項目的協議約定特定供應商的，或者合作方、委托方指定特定供應商的；涉及企業戰略規劃、重大經營決策或敏感數據的；需要開展戰略協同等情形的。

第五，中介機構選聘須“量體裁衣”，因時因事因地制宜。

國有金融企業開展跨越式發展，往往需要具有國際視野，能夠對標國內外一流企業的頭部咨詢服務機構。但此類機構存在收費高、咨詢方案難以落地的缺陷。對于重大訴訟項目，特別是風險項目處置清收、執行項目，頭部律所執業嚴謹規范，但靈活性和機動性不足，時常取得勝訴后難以得到有效執行，反而不如資源豐富的中小型律所解決問題的效果更理想。

第六，嚴把項目驗收關口，保障采購項目實施質量，維護公司權益。

金融企業存在大量咨詢服務類采購項目，交付成果主要是薪酬制度體系、培訓課程、咨詢報告、盡調報告等。交付品是否達到要求、方案是否能夠落地、項目是否達到預期成果，需要采購主體開展回顧檢視和驗收。驗收除了檢查供應商服務內容和范圍、項目周期、駐場服務時長是否符合要求外，還應重點檢查服務效果、交付品的質量是否符合要求、項目是否達到預期效果等。

國有金融企業采購要遵循政府采購和招標投標采購的基本原則和基本規范，但也要立足金融行業的特點，結合企業自身實際情況，將采購方式的適用、采購流程的規范予以制度化，做到程序規范不離其宗，操作流程有章可循，采購方式靈活高效，盡最大可能保障企業采購效益。

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