政采促進中小企業發展可在“發力點適當靠前”上做文章

【專家觀點】

政采促進中小企業發展可在“發力點適當靠前”上做文章

■ 姜愛華

中小企業是國民經濟和社會發展的重要力量，在經濟社會發展中舉足輕重。在當前經濟發展進入新常態以及新冠肺炎疫情疊加的背景下，促進中小企業發展，對于穩就業、穩增長，尤為重要。政府采購政策是支持中小企業發展的重要手段。根據去年中央經濟工作會議精神，2022年“經濟工作要穩字當頭、穩中求進，各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任，各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策，政策發力適當靠前”。筆者認為，當前政府采購已經推出了一系列有利于中小企業穩定發展的政策，政策工具較為充分，關鍵是找準政策著力點，完善政策實施，使政策落地、落實、增效，同時可以在“發力點適當靠前”上做文章。

“政策工具箱”充足

我國自政府采購制度建立之初，就非常重視政府采購支持中小企業發展政策功能。2002年出臺的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）明確，政府采購應當促進中小企業發展。2009年發布的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》提出，制定政府采購扶持中小企業發展的具體辦法，提高采購中小企業貨物、工程和服務的比例。2011年財政部發布了《關于開展政府采購信用擔保試點工作的通知》，提到要將信用擔保作為政策工具引入政府采購領域，由專業擔保機構為供應商向采購人、代理機構、金融機構提供保證，主要包括投標擔保、履約擔保、融資擔保三種形式。同年年底，國務院發布的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，提出采用預算預留和價格扣除等支持中小企業發展的政府采購措施。2015年《中華人民共和國政府采購法實施條例》將支持中小企業發展的措施細化為制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等。2018年《深化政府采購制度改革方案》也將支持中小企業發展作為深化政府采購改革的重要內容。2021年出臺的《政府采購支持中小企業發展管理辦法》指出，采購人在政府采購活動中應當通過加強采購需求管理，落實預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，提高中小企業在政府采購中的份額，支持中小企業發展，并提出，鼓勵各地區、各部門在政府采購活動中允許中小企業引入信用擔保手段，為中小企業在投標（響應）保證、履約保證等方面提供專業化服務，鼓勵中小企業依法合規通過政府采購合同融資。綜上可見，政府采購促進中小企業發展始終在路上。

政府采購促進中小企業發展的政策“工具箱”里的工具主要歸納為兩類：第一類是貫穿政府采購各環節的政策工具，需要通過加強政府采購需求管理來實現。具體包括，在預算安排中預留份額，在評審環節落實價格優惠以及優先采購，各地也在實踐中探索降低投標（響應）保證金、履約保證金比例，甚至有的地方還提出取消投標（響應）保證金或者履約保證金等措施。第二類是政府采購與金融政策工具的配合，主要通過“政府采購＋信用擔保”來實現。具體包括，在供應商投標（響應）環節提供投標（響應）保證，在供應商中標成交環節提供履約保證，以及在履約環節鼓勵中小企業合同融資（融資擔保）等。

與信用擔保協同發力

相對而言，第一類政策工具執行較好，特別是預留份額和價格優惠執行比較到位，這也使得自2011年以來中小企業采購金額占全部政府采購金額的比重每年基本穩定在75%以上。而第二類政策工具在實施中仍然存在擔保機構不愿意提供保證服務、審核程序復雜繁瑣、效率不高等問題。尤其是新冠肺炎疫情發生以來，中小企業發展“融資難、融資貴”的問題變得更為突出，更需要政府采購與信用擔保等工具在協同配合上進一步發力。

筆者認為，政府采購之所以能與信用擔保工具相配合，關鍵在于政府采購有兩個顯著特點：一是政府采購有良好的信譽，政府不會賴賬，是一種“金邊”交易；二是參與政府采購活動的供應商通常是“實力派”，經過嚴格程序篩選出來的中標（成交）供應商更讓人“信得過”。

如果一些采購人不及時支付供應商款項，或者政府采購程序不能保證篩選出的供應商是行業內的佼佼者，信用擔保動力就會不足。在實踐中，前述兩種情況時有發生，一些采購人拖延支付政府采購款項，一些政府采購程序過多倚重價格，中標（成交）供應商實力并非最優。基于此，擔保機構、金融部門出于風險規避考慮，不敢提供相應的服務。

為此，2022年全國兩會期間，財政部在預算草案報告中特別談到，要“督促各部門、 事業單位等及時支付采購賬款，防止拖欠”，并且提出，要“推進修訂政府采購法”。這為下一步政府采購與信用擔保協同發力促進中小企業發展奠定了基礎。

此外，要想更好地發揮政府采購與信用擔保的協同作用，還需要財政部門和金融部門的密切配合，提高合同融資等政策工具的效率。目前，已有一些地方政府身體力行，例如，浙江省建了政府采購合同融資平臺，出臺了相關的實施方案和配套措施，中小企業僅憑政府采購合同就能向金融機構申請融資、無擔保無抵押、線上辦理業務。這不僅提高了融資效率，而且融資利率也比同期同類企業流動資金貸款利率低了20%以上。2021年，浙江全省新增政府采購合同融資業務1042筆，新增政府采購合同融資84億元，新增848家受惠中小企業，切切實實幫助了中小企業排憂解難。

政策發力點適當靠前

從財政政策上看，政策發力點適當靠前可以從“適度超前開展基礎設施投資”“實施新的減稅降費政策”以及“加快支出進度”等方面實現。就政府采購促進中小企業發展而言，筆者認為，可以嘗試通過以下五種途徑來實現。

第一，采購意向公開及早發布，并詳細列明中小企業的政策取向。財政部發布的《關于開展政府采購意向公開工作的通知》（以下簡稱《通知》）規定，“采購意向公開時間應當盡量提前，原則上不得晚于采購活動開始前30日公開采購意向”。建議采購人盡早公開采購意向，一些預算單位在預算批復后便一次性公開采購意向的做法值得提倡，這能夠讓中小企業提早做好充分準備，增加勝出機會。該《通知》還指出，除了在中國政府采購網或分網公開外，“主管預算單位可匯總本部門、本系統所屬預算單位的采購意向集中公開”，這種做法也值得提倡，尤其是專攻某一領域的中小企業，集中獲取這些采購意向信息，無疑為其增加了采購便利度，節省了時間、降低了搜尋成本。目前，政府采購意向公開的內容主要包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額、預計采購時間等，建議增加政府采購政策功能的相關表述，比如，政府采購項目是否專門面向中小企業，或者是否給予中小企業價格扣除優惠，從而讓中小企業能夠更好地把握住這些“專屬機會”。

第二，將采購計劃安排適當提前。采購人在采購前需要制定采購計劃，如果政府采購計劃提前，采購執行相應提前，就相當于提前向市場注入了一筆資金。中小企業若能拿到這樣的訂單，不僅能緩解這些企業的資金壓力，還能通過政府采購的“乘數效應”，拉動經濟的數倍增長。如果政府采購中有相當一部分項目可以提前進行（比如提前半個月甚至1個月），政府采購政策發力點也就會相應靠前。

第三，將合同簽訂時間適當提前。《政府采購法》規定，采購人應當自中標（成交）通知書發出之日起30日內與中標（成交）供應商簽訂合同。這為政府采購合同簽訂提供了較寬裕的時間彈性。建議壓縮此類彈性時間，即采購人主動縮短這一時間期限，盡可能在“30日”周期的前端簽訂合同，讓中小企業更早拿到訂單、及早拿到貨款、及早組織生產。

第四，縮短政府采購合同融資（政采貸）的周期。目前，政府采購合同融資的做法主要是，采購人拿到政府采購合同后開啟合同融資程序。建議整個程序開啟適當提前，如允許中小企業憑中標（成交）通知書向銀行提出貸款意向申請，提前進入合同融資程序。這樣做可整體縮短合同融資周期，提高合同融資效率。當然，為了防止出現部分企業獲得中標（成交）通知書后仍然放棄簽訂合同的情況，最終貸款仍以政府采購合同為依據。

第五，適當加大合同首付款的比重。如前所述，中小企業及早拿到款項，就會幫助其緩解融資約束。目前，部分地方政府采購合同首付款比例不高，建議在財力許可、風險可控的情況下，可以適當提高這一比例，促使政府采購政策發力點提前。（作者系中央財經大學財政稅務學院教授）

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