體會政府采購需求管理新理念（上）

體會政府采購需求管理新理念（上）

——寫在《政府采購需求管理辦法》頒布一周年之際

■ 印鐵軍

《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《需求辦法》）頒布已有1年的時間。筆者曾有幸參與《需求辦法》的起草工作，期間從領(lǐng)導(dǎo)和專家們身上學(xué)習(xí)到不少前沿性、創(chuàng)新性理念，也對一些固有觀念進(jìn)行了審視和反思。回望那段難忘的經(jīng)歷，筆者最深刻的體會就是：只有明晰改革方向，以《深化政府采購制度改革方案》為指引，才能理解重構(gòu)政府采購制度的重要性、迫切性，真正讀懂、落實(shí)好《需求辦法》。

厘清采購需求與部門預(yù)算的關(guān)系是開展需求管理的前提

此前，筆者認(rèn)為，政府采購需求是部門預(yù)算的細(xì)化和延續(xù)，通過政府采購預(yù)算將政府采購品目細(xì)化到最低一級是部門預(yù)算細(xì)化的標(biāo)志。但是，這一理解并沒有全面、正確地理解部門預(yù)算與采購需求的關(guān)系。首先，“先預(yù)算再采購、無預(yù)算不采購”中的預(yù)算是部門預(yù)算而非政府采購預(yù)算，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定在編制下一財政年度部門預(yù)算時將政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出。實(shí)踐中，政府采購項(xiàng)目及資金來源只是部門預(yù)算的一張表。其次，雖然部門預(yù)算中采購項(xiàng)目的資金預(yù)算也根據(jù)采購需求確定，但部門預(yù)算的測算與單位編制采購需求的方法、要求并不完全一致，采購人應(yīng)該在批復(fù)的部門預(yù)算金額內(nèi)確認(rèn)采購需求，但編制、細(xì)化采購需求的方法卻并非完全一致。最后，細(xì)化采購品目不等同于細(xì)化采購需求。細(xì)化后的采購品目與確認(rèn)的采購需求、合同最終簽訂的采購標(biāo)的保持一致并不現(xiàn)實(shí)。同時，調(diào)整采購品目也很難與調(diào)整預(yù)算區(qū)分，提前細(xì)化采購品目雖然有助于細(xì)化采購需求，但也在無形中增加了采購人的工作量。因此，政府采購需求應(yīng)依據(jù)部門預(yù)算確定，采購需求與部門預(yù)算相互對應(yīng)又相互制約。當(dāng)然，明確、細(xì)化的采購需求應(yīng)建立在成交記錄和績效評價的歷史積累之上，最終融合在部門預(yù)算的編制過程中。在部門預(yù)算足夠細(xì)化之前，采購人可能還需要通過政府采購預(yù)算來細(xì)化已編入部門預(yù)算的采購項(xiàng)目的采購需求。

《需求辦法》第七條第二款規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)依據(jù)部門預(yù)算（工程項(xiàng)目概預(yù)算）確定。筆者認(rèn)為，可以從三個層次來理解和執(zhí)行這一規(guī)定：一是采購項(xiàng)目的資金預(yù)算已列入部門預(yù)算的，采購人應(yīng)該按部門預(yù)算批復(fù)細(xì)化、確認(rèn)采購需求；二是采購項(xiàng)目的采購需求、資金預(yù)算經(jīng)過評審，如工程項(xiàng)目投資評審等，采購人應(yīng)按照部門預(yù)算和評審結(jié)果確認(rèn)采購需求，如果評審結(jié)論低于部門預(yù)算則以評審結(jié)論為準(zhǔn)；三是采購項(xiàng)目的資金預(yù)算還沒有列入部門預(yù)算的，采購人應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要編制采購需求，待資金預(yù)算報財政部門同意列入部門預(yù)算或提前采購后，再由采購人確認(rèn)采購需求。采購人調(diào)整采購需求、項(xiàng)目資金預(yù)算導(dǎo)致需要調(diào)整部門預(yù)算的，應(yīng)先按照預(yù)算管理的權(quán)限和程序變更部門預(yù)算，待批復(fù)后再重新確定采購需求。因此，采購人確認(rèn)采購需求，應(yīng)該確保采購項(xiàng)目的資金預(yù)算與批復(fù)的部門預(yù)算對應(yīng)，并在采購計劃備案時提交相關(guān)依據(jù)供財政部門驗(yàn)證，否則財政部門不予備案。同樣，采購項(xiàng)目的資產(chǎn)配置、投資評審以及預(yù)留份額等也可照此辦理，在采購計劃備案時交相關(guān)依據(jù)待財政部門驗(yàn)證，同時也滿足了財政部門預(yù)算、資產(chǎn)等管理要求。

理順了采購需求與部門預(yù)算的關(guān)系，就可以理解采購人政府采購的主體責(zé)任就是預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任。從部門預(yù)算到采購需求再到采購文件，采購人主要受預(yù)算法等公法的約束，承擔(dān)行政、預(yù)算管理責(zé)任；采購需求是采購人向供應(yīng)商發(fā)出的要約，落實(shí)到合同中由供應(yīng)商履行。采購人主要受《中華人民共和國民法典》等市場規(guī)則的約束，承擔(dān)民事、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而非作為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。采購人可以通過采購需求，將部門預(yù)算中蘊(yùn)含的政策功能和經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)融入其中，然后按照市場交易規(guī)則通過要約傳導(dǎo)到供應(yīng)商那里，從而達(dá)到從需求側(cè)入手調(diào)動供給側(cè)改革的目的。為落實(shí)政策功能或?qū)崿F(xiàn)特定政策目標(biāo)而無法兼顧市場競爭的采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)按照民法典簽訂合同，依法公開合同信息并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

標(biāo)準(zhǔn)化的采購需求或政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，是發(fā)達(dá)國家市場化調(diào)控經(jīng)濟(jì)的常見手段。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展，靈活運(yùn)用政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)也將成為繼政府投資、財政補(bǔ)貼之后的一種市場化的調(diào)控手段。

采購需求標(biāo)準(zhǔn)是編制采購需求的重要依據(jù)

《需求辦法》第九條規(guī)定，采購需求可以直接引用相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高技術(shù)要求。筆者認(rèn)為，在采購需求中提出更高的技術(shù)要求的規(guī)定在實(shí)踐中極易引起爭議。例如，一項(xiàng)政府工程以八級抗震作為強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，就會引發(fā)紀(jì)檢部門的關(guān)注和社會輿論的熱議，但如果這是汶川學(xué)校的建設(shè)需求，卻不是問題。

由此可見，政府采購需求需要在保障自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)的目標(biāo)之間，在節(jié)約財政支出與支持節(jié)能環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策目標(biāo)之間進(jìn)行取舍與平衡。此外，采購需求標(biāo)準(zhǔn)在地區(qū)間、行業(yè)間也均存在差異。如果簡單將高于商品標(biāo)準(zhǔn)與操控結(jié)果劃等號或否認(rèn)采購需求標(biāo)準(zhǔn)的存在，那并非是真正的公平公正。如果將采購需求標(biāo)準(zhǔn)與商品標(biāo)準(zhǔn)綁定在預(yù)算定額之中，強(qiáng)制按照商品的國家標(biāo)準(zhǔn)確定政府采購需求，盡管能有效控制行政支出，但不利于國家惠民政策落實(shí)和事業(yè)發(fā)展。

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》規(guī)定，國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。雖然《需求辦法》并未直接提到采購需求標(biāo)準(zhǔn)，但采購需求標(biāo)準(zhǔn)是編制采購需求的重要依據(jù)，根據(jù)國家的宏觀政策要求和預(yù)算編制政策目標(biāo)確定政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)，可以確保政府采購的政策功能落實(shí)到采購主體；根據(jù)預(yù)算編制和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)來確定采購需求標(biāo)準(zhǔn)，就可以有效銜接預(yù)算和支付，支出管理就能細(xì)化、延伸到采購環(huán)節(jié)；根據(jù)采購需求的客觀差異來規(guī)范采購需求標(biāo)準(zhǔn)，可以讓采購主體根據(jù)項(xiàng)目需要來選擇采購需求標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)范管理的同時兼顧需求差異；根據(jù)采購需求標(biāo)準(zhǔn)來描述采購需求，可以規(guī)范采購需求的描述，既符合相關(guān)政策又兼顧公平競爭。

資格條件與評分因素發(fā)生重大變化

《需求辦法》第十八條規(guī)定，根據(jù)采購需求特點(diǎn)提出供應(yīng)商的資格條件，要與采購標(biāo)的的功能、質(zhì)量和供應(yīng)商履約能力直接相關(guān)且屬于履行合同必須的條件，包括特定的專業(yè)資格或者技術(shù)資格、設(shè)備設(shè)施、業(yè)績情況、專業(yè)人才及其管理能力等。過去作為評分項(xiàng)中常見的內(nèi)容，如設(shè)備、人員、方案和業(yè)績、獎勵，變成了資格條件并納入資格審查，供應(yīng)商資格條件完全回歸到了《政府采購法》第二十三條的規(guī)定。這是繼資格審查主體回歸到采購人、采購代理機(jī)構(gòu)之后，政府采購資格審查以及資格條件設(shè)置的重大變化，也是政府采購評審的重大改變。《需求辦法》雖然沒有明確業(yè)績等資格條件審查的具體要求，也沒有明確挑選供應(yīng)商的依據(jù)，但從公平角度提出了其他要求：業(yè)績情況作為資格條件時，要求供應(yīng)商提供的同類業(yè)務(wù)合同一般不超過兩個，并明確同類業(yè)務(wù)的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購的，不得提出同類業(yè)務(wù)合同、生產(chǎn)臺數(shù)、使用時長等業(yè)績要求。

值得重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，同一個項(xiàng)目的資格要求和評分項(xiàng)不可兼得。將設(shè)備、人員、方案和業(yè)績、獎勵等原來的評分因素作為資格條件，打破過去傳統(tǒng)觀念，有助于精簡證明材料、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。將履約能力評審轉(zhuǎn)為供應(yīng)商信用查驗(yàn)，標(biāo)準(zhǔn)更清晰、流程更簡化，有助于減少、杜絕評審中的差錯和貓膩，更有利于營造公平的競爭環(huán)境，監(jiān)管部門也可以抽出身來，聚焦于不履行承諾、不講誠信企業(yè)的處理處罰，建立以結(jié)果為導(dǎo)向、更符合市場規(guī)則的監(jiān)管體系。

綜合評審只是對投標(biāo)（響應(yīng)）文件的形式審查，設(shè)備、人員和方案只是履約能力的表現(xiàn)形式，業(yè)績、獎勵只能證明過去，因此，再專業(yè)的專家或再完美的樣品也無法替代驗(yàn)收、保證履約。在資金、人員和設(shè)備快速流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境里，承諾和信守承諾的信用才是供應(yīng)商履約的保證。業(yè)績、獎勵是對過去曾承接項(xiàng)目的證明。如果供應(yīng)商信用有不良記錄，就應(yīng)該在資格審查中否決；如果報價過低或缺少依據(jù)來證明其履約能力，則應(yīng)在合同中增加履約保證金（履約保函）等措施；即使信用良好，也應(yīng)該將履約驗(yàn)收與支付掛鉤，讓違約者不僅收不到貨款，還要承擔(dān)造成的損失、受到監(jiān)管部門處罰。

（本文作者系湖南省財政廳政府采購處二級調(diào)研員）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。