體會政府采購需求管理新理念（下）

體會政府采購需求管理新理念（下）

——寫在《政府采購需求管理辦法》頒布一周年之際

■ 印鐵軍

靈活的定價方式為順利履約提供保障

以采購需求為基礎(chǔ)確定定價方式，是我國政府采購的一個新概念，也是保障政府采購可順利履約的新理念?！墩少徯枨蠊芾磙k法》（以下簡稱《需求辦法》）第十九條規(guī)定，定價方式的選擇應(yīng)當(dāng)符合法定適用情形和采購需求特點(diǎn)。采購需求客觀、明確的采購項(xiàng)目，采用固定總價或者固定單價的定價方式；不能完全確定客觀指標(biāo)的采購項(xiàng)目，根據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的要求，采取固定總價或者固定單價、成本補(bǔ)償、績效激勵等單一或者組合定價方式。

政府采購需求依據(jù)部門預(yù)算確定，部門預(yù)算確定的項(xiàng)目預(yù)算（或財(cái)政支出預(yù)算）就是項(xiàng)目實(shí)施、履約和支付的“天花板”，即使追加相同標(biāo)的，也應(yīng)先落實(shí)部門預(yù)算后才能與原供應(yīng)商簽訂不超過原合同金額10%的補(bǔ)充合同。因此，固定總價是政府采購最常見的定價方式，對于有明確數(shù)量的采購標(biāo)的，固定單價與固定總價并無本質(zhì)不同，但可以為靈活履行、追加合同提供操作空間。

政府采購合同適用民法典，但《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）對合同履行卻有更高的要求：采購人必須按照中標(biāo)（成交）結(jié)果與中標(biāo)（成交）供應(yīng)商簽訂、履行合同，不得擅自變更、中止或者終止合同，而不是依照民法典，雙方協(xié)商一致即可變更或終止合同。因此，對于首購訂購、設(shè)計(jì)服務(wù)、政府和社會資本合作等事前很難明確需求的項(xiàng)目以及服務(wù)于特定政策目標(biāo)的項(xiàng)目，采取更靈活的成本補(bǔ)償、績效激勵的定價方式就更顯重要。以成本來補(bǔ)償供應(yīng)商的基本投入，以績效來激勵供應(yīng)商調(diào)動更多的資源滿足采購需求，可以在確保供應(yīng)商滿足基本采購需求的前提下，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)分期考核和對應(yīng)付款，為應(yīng)對可能的履約風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造性履約提供更多的保障，從而達(dá)到雙贏或多贏的目的。

其實(shí)，靈活的定價方式已在政府采購實(shí)踐操作中有所應(yīng)用。如，律師訴訟服務(wù)，一般會在合同中約定較低的固定費(fèi)用，再根據(jù)訴訟結(jié)果約定服務(wù)費(fèi)及最高額，采購人在總費(fèi)用可控的前提下與律師一起分擔(dān)訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。未來，各種靈活的定價方式將會越來越多地出現(xiàn)在政府購買服務(wù)項(xiàng)目，特別是購買公共服務(wù)和社會資本合作的項(xiàng)目中。政府根據(jù)公共服務(wù)的受眾或第三方的評價來分段驗(yàn)收、評價和支付，甚至提前將可能引起合同變更、終止的條件和控制風(fēng)險(xiǎn)的措施寫入合同中。采購人可以按照代理績效、利用靈活定價與采購代理機(jī)構(gòu)分享采購節(jié)約的支出，也可以在合同中約定驗(yàn)收、退換貨等售后服務(wù)要求，將損害國家利益和社會公共利益的防范風(fēng)險(xiǎn)措施與變更、終止合同的預(yù)防措施結(jié)合起來，融入合同條款中，確保合同順利履行。

評審機(jī)制讓供應(yīng)商的競爭更加市場化

《需求辦法》第十九條規(guī)定，采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項(xiàng)目，如，通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素。也就是說，政府采購的通用設(shè)備、服務(wù)項(xiàng)目，采購需求就是實(shí)質(zhì)性要求，不需要評分，也不能設(shè)置為評分項(xiàng)，以供應(yīng)商報(bào)價作為決定因素。

之所以可以將供應(yīng)商報(bào)價作為決定因素是因?yàn)榈蛢r與低質(zhì)并沒有必然聯(lián)系。細(xì)化明確的采購需求才是順利履約的前提和基礎(chǔ)，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的驗(yàn)收才是成功履約的保障。報(bào)價低并不等于質(zhì)量差，政府采購中1元的象征性報(bào)價成交最終也能通過驗(yàn)收，最低價成交絕不是質(zhì)次價廉的“元兇”。如果采購需求不夠明確，質(zhì)次的低分可以通過低價的高分來彌補(bǔ)，再加上檢驗(yàn)和驗(yàn)收的缺失，綜合評分反而為質(zhì)次價廉提供了機(jī)會，質(zhì)次價廉并非全是低價惹的禍。以通用物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目中的清掃為例，在采購需求中將清掃人數(shù)、次數(shù)、面積、位置、時間間隔、殘留以及檢查考核的標(biāo)準(zhǔn)具體明確，驗(yàn)收的時間、次數(shù)和不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的處罰直至終止合同的條件清晰明了，低價中標(biāo)怎么就不行呢？如果報(bào)價明顯低于市場價，可以要求供應(yīng)商按照項(xiàng)目預(yù)算提交履約保證，隨時做好換供應(yīng)商的準(zhǔn)備。

《需求辦法》第二十一條規(guī)定，技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強(qiáng)的采購項(xiàng)目，不能完全確定客觀指標(biāo)需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購項(xiàng)目，采用綜合性評審方法，評審因素按照采購需求和與實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定。其中，需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案的采購項(xiàng)目，可以根據(jù)技術(shù)路線、組織形式設(shè)定客觀、量化的評審因素、分值和權(quán)重；需要考慮全生命周期成本的，可以將全生命周期內(nèi)安裝調(diào)試、能源管理、廢棄處置等作為評審因素。涉及后續(xù)采購要考慮兼容性的采購項(xiàng)目，如大型裝備等，可以將后續(xù)供應(yīng)的價格以及可替代性、相關(guān)產(chǎn)品和估價作為評審因素。

采購需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不能作為評分項(xiàng)，但有一個特例：確需由供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案或者組織方案且供應(yīng)商經(jīng)驗(yàn)和能力對履約有直接影響的項(xiàng)目，如，訂購、設(shè)計(jì)等，可以在評審因素中適當(dāng)考慮供應(yīng)商的履約能力要求，并合理設(shè)置分值和權(quán)重。這也在業(yè)績列為資格條件后，與評分項(xiàng)的設(shè)置相呼應(yīng)。

先明確需求后競爭報(bào)價，《需求辦法》所帶來的新評審機(jī)制和評審因素設(shè)置要求是落實(shí)《深化政府采購制度改革方案》的必然選擇，也讓供應(yīng)商的競爭更加市場化。價格競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心，資源配置市場化是價格競爭的結(jié)果。進(jìn)入市場的政府采購與普通采購沒有差別，價格競爭能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的，要充分發(fā)揮市場的決定性作用。以主觀評價為主、不以價格作為決定因素的，通過綜合評價來決定，發(fā)揮采購人主體責(zé)任。為落實(shí)政策功能或?qū)崿F(xiàn)特定政策目標(biāo)可能影響市場競爭的，不適用市場競爭的通行規(guī)則，由相關(guān)部門決策并承擔(dān)責(zé)任，更好地發(fā)揮政府作用。

合同分類有了規(guī)范原則

將政府采購合同分類是《需求辦法》為政府采購帶來的一個新概念，也是政府采購保障履約的新理念?！墩少彿ā芬?guī)定，采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商按照采購文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購合同，雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同，由過錯方承擔(dān)賠償責(zé)任?？梢哉f，政府采購合同簽訂、履行，特別是不得擅自變更、終止的要求，與民法典差別明顯，給采購人起草、履行政府采購合同帶來了不少困惑，也給政府采購合同履行帶來了一定風(fēng)險(xiǎn)。

《需求辦法》第二十二條規(guī)定，合同類型按照民法典規(guī)定的典型合同類別，結(jié)合采購標(biāo)的的實(shí)際情況確定。民法典規(guī)定的買賣等19類典型合同相應(yīng)的分類規(guī)范，大部分可供政府采購借鑒和使用?！缎枨筠k法》也結(jié)合政府采購特點(diǎn)提出了具體要求：涉及知識產(chǎn)權(quán)的采購項(xiàng)目，如，訂購、設(shè)計(jì)、定制開發(fā)的信息化建設(shè)等，應(yīng)當(dāng)約定知識產(chǎn)權(quán)的歸屬和處理方式；長期運(yùn)行的項(xiàng)目，要充分考慮成本、收益以及可能出現(xiàn)的重大市場風(fēng)險(xiǎn)，約定成本補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等事項(xiàng)。

合同起草時應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定合同類型，借鑒、使用民法典規(guī)定的典型合同，合理劃分合同履行階段，明確分期考核要求和對應(yīng)的付款進(jìn)度安排、售后服務(wù)要求，針對合同履行中可能發(fā)生的損害國家利益和社會公共利益行為，明確變更、終止條款等風(fēng)險(xiǎn)防范措施，控制項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，確保合同順利履行，必要時還應(yīng)請法律顧問審定。有了合同分類規(guī)范的原則，財(cái)政部門可按照合同類型制定更多的政府采購合同格式文本給采購人使用。

另外，《需求辦法》還為業(yè)內(nèi)帶來了兩個“驚喜”：一是采購包的適用。實(shí)踐中，經(jīng)常使用采購包但沒有對其明確規(guī)范，有關(guān)爭議也屢見不鮮?！缎枨筠k法》的出臺，不僅明確了采購包劃分的原則，還提出了采購包中如何對采購方式、競爭范圍、評審規(guī)則和合同類型等具體要求的適用。同時，還將采購包劃分作為采購計(jì)劃的主要內(nèi)容之一。二是合同分包的適用。《政府采購法》規(guī)定，經(jīng)采購人同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以分包并向采購人負(fù)責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任。過去不少業(yè)內(nèi)人士將合同分包視為“洪水猛獸”，從不敢使用，卻不知分包是落實(shí)中小企業(yè)預(yù)留份額的重要手段，特別是不適合將中小企業(yè)設(shè)置為資格條件的項(xiàng)目，采購人可以事前約定大型企業(yè)中標(biāo)、成交后必須預(yù)留份額分包給中小企業(yè)，驗(yàn)收后直接向分包的中小企業(yè)供應(yīng)商支付。

將防范履約風(fēng)險(xiǎn)提高到前所未有的高度

《需求辦法》從采購需求入手，在采購實(shí)施計(jì)劃中用大量篇幅明確了采購人防范履約風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)。此外，又專設(shè)一章規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)控制的程序和要求，將防范履約風(fēng)險(xiǎn)提高到前所未有的高度，可謂用心良苦。在防范履約風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容中，最重要的內(nèi)容當(dāng)屬強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任?！缎枨筠k法》要求采購人將采購需求管理作為政府采購內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購需求管理制度，加強(qiáng)對采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

采購人應(yīng)建立采購需求審查工作機(jī)制，包括一般性審查和重點(diǎn)審查。其中，重點(diǎn)審查頗具針對性。一是審查是否有歧視性。不得指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品，包括資格條件超過兩個同類業(yè)務(wù)合同，技術(shù)要求指向特定的專利、商標(biāo)、品牌、技術(shù)路線，履約能力作為評審因素等。二是審查是否充分競爭。包括依法采用公開競爭方式，單一來源采購方式符合法定情形，采購需求考慮后續(xù)采購的競爭性，評審方法、評審因素、價格權(quán)重適當(dāng)。三是審查是否落實(shí)采購政策。包括進(jìn)口產(chǎn)品的必要性，落實(shí)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政策要求。四是審查履約風(fēng)險(xiǎn)。要求做到合同文本運(yùn)用適當(dāng)、由法律顧問審定，圍繞采購需求和合同履行設(shè)置權(quán)利義務(wù)，明確知識產(chǎn)權(quán)，履約驗(yàn)收方案完整、標(biāo)準(zhǔn)明確，有風(fēng)險(xiǎn)處置措施和替代方案。

在政府采購項(xiàng)目投訴、舉報(bào)處理和監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)采購人未建立采購需求管理內(nèi)控制度、未開展采購需求調(diào)查和審查工作，或采購方式、評審規(guī)則、供應(yīng)商資格條件存在歧視性、限制性、不符合政府采購政策以及存在無預(yù)算超預(yù)算采購、超標(biāo)準(zhǔn)采購、鋪張浪費(fèi)、未按規(guī)定編制實(shí)施計(jì)劃的行為，由財(cái)政部門采取約談、書面關(guān)注等方式責(zé)令采購人整改，并告知其主管預(yù)算單位。在實(shí)踐中，采購人內(nèi)控制度不嚴(yán)格、需求審查形同虛設(shè)是導(dǎo)致投訴、舉報(bào)的重要原因之一。因此，財(cái)政部門在處理有關(guān)采購需求的投訴、舉報(bào)時，應(yīng)將采購人制訂、落實(shí)需求管理內(nèi)控制度作為重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題后及時責(zé)令整改。

《需求辦法》不僅重視采購需求編制，更重視采購需求落實(shí)。通過對采購過程和采購結(jié)果全面梳理，筆者逐漸認(rèn)識到采購需求的落實(shí)過程就是控制風(fēng)險(xiǎn)的過程。風(fēng)險(xiǎn)貫穿于政府采購全部過程之中，驗(yàn)收只是防范風(fēng)險(xiǎn)的一個重要環(huán)節(jié)。當(dāng)收到部領(lǐng)導(dǎo)決定將風(fēng)險(xiǎn)控制單獨(dú)成章的指示時，徘徊已久的思路一下打開，那種醍醐灌頂、豁然開朗的暢快感覺至今仍記憶猶新。

（本文作者系湖南省財(cái)政廳政府采購處二級調(diào)研員）

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