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【圓桌論壇】

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——多方暢談緊急采購頂層設計

話題引出：自新冠肺炎疫情發生以來，緊急采購相關問題就備受多方關注。今年，國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃的通知》提出，要依法完善應急處置期間政府緊急采購制度，優化流程、簡化手續。那么，緊急采購是什么？與政府采購有何聯系與區別？緊急采購的頂層設計側重點在哪兒？本期《中國政府采購報》特邀業界人士對此進行逐一探討。

主持人：

中國政府采購報記者 張舒慧

嘉賓：

中國政法大學法學院教授              成協中

南開大學法學院教授                   何紅鋒

中央財經大學法學院副教授             張小平

遼寧省財政廳政府采購監督管理處副處長 佟克勝

某集采機構工作人員                   楊語芙

追本溯源 為何“急”

主持人：感謝各位百忙之中參與本期的圓桌論壇。本期我們聚焦緊急采購制度的頂層設計話題。

各位專家如何定義緊急采購？緊急采購與政府采購之間有何聯系與區別？

何紅鋒：緊急政府采購（以下簡稱緊急采購）是指，在抗災搶險、疫情緊迫、戰時動員等緊急情況下，為完成急迫任務而進行的貨物、工程、服務等政府采購活動。換句話說，緊急采購是政府采購中的下位概念，屬于政府采購；同時，緊急采購又是特殊的政府采購。

成協中：我認同何教授的觀點，緊急采購應屬于政府采購的范疇。但因為緊急采購是發生在特定情形下，使得其采購活動難以完整適用《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中關于政府采購方式、政府采購程序等規定。但值得注意的是，緊急采購仍要受到政府采購法律法規的約束。

緊急采購與政府采購之間的區別主要體現在以下四個方面：一是時間緊迫性不同。一般采購并不具有緊迫性。而緊急采購是為了應對突發事件，需要快速確定采購需求，快速執行采購程序，從而滿足應急需要。二是是否需要遵循采購計劃性。一般采購需要在預算中編列采購主體的年度采購計劃，并進行批準。緊急采購因情勢緊急可突破采購計劃性的要求，即使采購項目未編列在年度采購計劃中，也要實施采購。三是關注的首要目標不同。一般采購優先關注提高資金使用效益。緊急采購的首要目標是快速滿足應急需求，優先考慮貨源是否充足、交付是否及時。四是適用的程序不同。一般采購需執行法定采購流程，多采用競爭性采購方式。緊急采購不必遵循一般采購程序中有關期限、供應商數量等要求，更傾向非競爭性采購方式，或是由采購人直接確定供應商并下達采購指令。

主持人：各位認為，我國構建緊急采購制度的緊迫性和必要性具體體現在哪里？

張小平：一方面，我國國情決定了亟須構建緊急采購制度。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，隨著應對氣候變化各項措施的持續推進、我國經濟發展和城市化進程的不斷加快，我國的資源、環境和生態壓力加劇，自然災害防范應對形勢更加嚴峻復雜，各類突發事件造成的危害程度直線上升；另一方面，構建緊急采購制度是國家治理能力現代化的一部分。要健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力，必須在總結現有緊急采購經驗的基礎上，盡快構建與完善我國的緊急采購制度。

成協中：構建緊急采購制度，首先是有效應對突發事件的重要保障。國內新冠肺炎疫情多輪反彈，各地隨時可能因為疫情處于緊急狀態。為了提高我國各級政府對突發事件的應對能力，確保突發事件發生后能夠迅速滿足采購需求，亟須構建符合我國實際需要的緊急采購制度。其次是治理緊急采購亂象的必要手段。在以往緊急采購的實踐中，因缺乏健全的緊急采購制度的指導和約束，采購程序不規范、采購方式過于僵硬、采購價格過高、采購質量難以保障、監督管理缺失等問題不同程度地存在。因而，加快建立統一的緊急采購制度，對規范采購人、供應商等緊急采購參與人的行為大有裨益。最后是推進緊急采購法治化的必經途徑。我國現有法律法規并未對突發事件發生后的物資采購問題作出規定，由于全國缺少統一的緊急采購制度規范，地方出臺的規范性文件往往存在內容簡單、操作性差、合法性不足等問題。因而，從國家層面建立緊急采購制度，明確緊急采購的適用情形、采購方式、具體流程和監管措施等內容，既可以使采購人為應對突發事件而簡化采購流程時有法可依，又可以確保緊急采購過程的規范性和結果的公正性，實現形式法治和實質法治的統一。

 頂層設計 如何“設”

主持人：在頂層設計方面，各位專家認為方向或側重點在哪？

楊語芙：緊急采購因為其特殊性需要全面設計。重點可圍繞以下三個方面展開：一是效率。采購程序和流程應該快捷高效。采購方式可參考單一來源、詢價、競爭性談判，并進一步簡化流程。二是效益。如何最大程度地保障采購效益是頂層設計的重點之一。建議加強市場研究，借助專家和研究機構的力量進行采購指導。三是公正。采購的緊急性可能會帶來透明度不夠、競爭不充分等問題。因此，有必要構建緊急采購的評價和監督機制。

成協中：目前《政府采購法》對緊急采購范圍的規定是“嚴重自然災害和其他不可抗力事件”，但并非只要發生不可抗力事件就要實施緊急采購。對此，建議借鑒法國《公共采購法典》對“重大緊急情況”的認定標準，當事件的發生不能預見、不能避免且不能克服，采用常規采購程序將與事件的應急處理產生不可調和的矛盾、事件與采購的緊急性存在因果相關性時，才能啟動緊急采購。《中華人民共和國突發事件應對法》規定了四種突發事件的類型，分別是自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。當發生突發事件后，且滿足以上條件時，則可以實施緊急采購。同時，因事件的緊急程度和突發等級不同，應當按照類別、等級和地區分別設定啟動條件。市級以上財政部門或突發事件應急處理指揮部可作為授權部門，授權所在地啟動緊急采購工作程序。授權時應明確授權的事項范圍及時間范圍。

啟動后，緊急采購可以采取非競爭性的方式，由采購人直接確定供應商并下達采購指令。采購人既可以通過電話、電子郵件、親自見面或采購需求交流會等方式來聯系潛在供應商，也可以雇用在市場上擁有優質供應商資源的代理人。對于那些有過供貨經歷、誠信良好的供應商，采購人可以直接下單采購；對于不太熟悉的供應商，可快速對其開展市場調查，并聽取專家或同行的意見，在確定采購需求后再選擇適合的供應商。

但是當市場供應能力和供應時間可以滿足緊急救援需要時，采購人在實施緊急采購的過程中不應排除競爭，應按照對緊急物資需求程度的不同，靈活采用不同的采購方式。如，對于某些時效性要求相對較弱且需求量大的采購物資，可通過招標的方式，同時適當縮短招標期限，兼顧采購效率和采購的競爭性；或者突破采購金額和標的種類的限制，直接使用競爭性談判的方式開展采購，同時縮短各環節期限以加快采購進程；或者采取限制競爭的單一來源采購方式，以快速實現采購需求。為了滿足突發事件中的采購需求，還可以采用框架協議的方式進行采購，或者采取聯合采購的方式，不同部門的采購人通過聯合，將有共性需求的產品和服務統一委托一家采購代理機構進行集中帶量采購，以提高采購效率。

何紅鋒：在緊急采購中，采購人在選擇供應商時，必須考慮定價問題，至少要考慮未來的結算問題。同時，從規范行為的角度，采購人與供應商應當訂立合同。合同中既要有雙方可確定的內容，也要為暫時不能確定的內容留有協議空間。

就價格而言，如果不能明確總價，但能明確單價，可以先明確單價，然后根據緊急采購最終確定的采購量進行結算。一旦發生突發事件，若趕上節假日，不少企業停工、員工放假，導致原料進價、員工工資都會有較大漲幅，可能導致單價也無法確定，則可以考慮采取“成本加酬金”的方式進行定價。這種方式，本質上類似于實報實銷，供應商的生產成本全部由采購人承擔，除此之外，還要給企業一定的利潤空間。在這種定價方式中，供應商的成本在結算時將受到嚴格的審核，這就需要承包商保留好相關支出憑證。

值得注意的是，緊急采購中的標段劃分與一般采購相比有較大變化。以緊急采購口罩時運輸是否作為同一標段為例，如果供應商可以組織或者委托運輸，則口罩與運輸可以作為一個標段進行采購；如果供應商無法完成運輸工作，但當地政府可以協調物流企業進行運輸，則可以考慮將口罩生產與口罩運輸分為兩個標段進行采購；如果供應商無法完成運輸工作，當地政府也不具備協調物流企業進行運輸的能力，則應當自行組織運輸力量進行運輸，僅采購口罩這一標段。

抽絲剝繭 難在哪兒

主持人：當前，我國緊急采購立法難點有哪些？

佟克勝：前面幾位專家提到了緊急采購制度構建的側重點，包括適用范圍和采購方式。我認為，這些既是側重點也是難點。只有明確了緊急采購的適用范圍，才便于采購人結合實際情況通過緊急采購滿足需求。另外，之前也提到，緊急采購的前提條件可能是自然災害，也可能是事故災難，還可能是公共衛生事件，這些內容易定性描述，卻難定量界定。此外，在緊急狀況下，對于采購方式的具體選擇，受市場供需情況的影響較大，采購人的市場調查能力也受限。如何統一標準便于采購人執行，降低廉政風險，也是不可忽視的難點之一。

成協中：我認為，主要有三大難點。難點一是緊急采購在規范適用基礎上如何確定特殊性。若制定一部單獨的緊急采購法律規范，就要突出緊急采購的特殊性。比如，如何突破《政府采購法》規定的適用競爭性談判、單一來源采購的情形，在滿足何種條件時，可以在緊急采購中直接采取競爭性談判或單一來源采購的方式。同時，要注重該部法律規范與《政府采購法》已有內容的銜接。如，在緊急采購中適用公開招標的程序，是否除了縮短時限，其他方面如招標公告的發布、招標文件的編制、資格預審、評標委員會組成人員的確定、開標評標定標等都要遵循法定的公開招標程序。

難點二是緊急采購啟動與終止制度的設計。緊急采購的啟動主要涉及以下幾個關鍵問題：一是適用條件，滿足何種條件才可以啟動適用緊急采購；二是授權主體，哪級政府以及哪個政府部門有權授權啟動緊急采購，突發事件應急處理指揮部是否有權授權啟動緊急采購；三是授權范圍，授權主體如何確定適用緊急采購的項目和起止時間；四是裁量權濫用問題，既要防止授權主體隨意啟動適用緊急采購，也要防止采購人對緊急情況與采購方式未作分析就隨意選擇非競爭方式。

緊急采購的終止同樣涉及緊急采購的適用范圍和條件，對于一般性的突發事件，緊迫狀態往往持續時間不長，較容易確定緊急采購終止時間。但是面對常態化的疫情防控，在各類防疫物資產能已經全面恢復并大幅增長、市場供給條件全面改善但零星緊急事態仍然頻發的情況下，是繼續實施還是終止實施緊急采購，還需要確定一個合理的標準。

難點三是加快采購速度與提高財政資金使用效益的平衡。緊急采購側重于盡可能在最短的時間內滿足采購需求，以應對突發事件救援物資之需，但這并不意味著要完全放棄對提高政府采購資金的使用效益這一采購目標的追求。這就需要通過立法對加快采購速度與提高財政資金效益作出有效的平衡。在具體的制度設計上，可以把握以下三方面：一是在對緊急采購進行方式創新和流程再造時，要明確不同采購方式使用的優先級，明確采用直接采購方式的前提條件，謹慎刪除那些致力于提高財政資金使用效益的流程，適當調整個別程序至采購后補充完成。二是在賦予采購人自主選擇采購方式裁量權的同時，要通過記錄留存、信息公開、審計監督、投訴舉報等制度的設計，確保采購人結合具體情形和采購事項，選擇最科學、最合理的采購方式，既能及時獲取質量合格的應急物資，又能高效利用財政資金。三是強化緊急采購的價格管理，采購人應根據現實情況科學選擇定價方法、確定采購標的合理價格區間，為防止畸高價格對市場秩序的干擾，還應設定最高限價，從而有效控制采購成本。與此同時，還應在合理定價的基礎上建立網上價格監測監控機制并進行實時更新公示，從而指導供應商合理報價和采購人理性采購。

張小平：所有的立法都是基于對某種場景的預設而完成的。緊急采購的難點恰好在于，有些極端場景超出了人們所能預想的情景。如果時間倒退到2019年，立法者是否能夠預想一種在全國范圍內乃至在全球范圍內引起物資短缺的疾病大流行帶來的緊急采購需求？維持一種較高水準的應急體制的綜合成本是非常高昂的。緊急采購立法盡管是一個法律問題，但是背后所隱藏的一個更為基本的問題，就是權衡選擇整體的應急能力維持在什么水平上。

 救濟監管 有何建議

主持人：對于如何構建緊急采購制度中救濟與監管等內容，各位有哪些建議？

張小平：首先，緊急采購過程適用靈活機制，很難有完全統一的規則。因此，貫徹一項基本原則是非常有必要的，即《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中提到的“市場供應能力、供應時間能滿足應急救援需要的，采購人不得因緊急采購排除競爭”。其次，要明確采購人對于采購結果中“合理價格”的說明義務。政府采購審計工作的重點之一，就是緊急采購結果合理價格是否能成立，采購人必須對異常的價格作出說明。最后，采購結果應當公開，接受包括潛在供應商等利益相關者在內的社會公眾的監督。

成協中：一是建立緊急采購內控機制。采購單位內部應當建立健全緊急采購內控機制，加強內控管理。如，擬定緊急采購預案、建立專門的緊急采購小組、完善緊急采購檔案管理等。

二是推動采購全過程信息公開。推動緊急采購全過程的信息公開，采購人應當及時發布相關信息，確保采購活動的公開性和透明性，主動接受社會公眾的監督。盡管緊急采購可以免于事先公告，但對于超過一定限額的合同授予，事后要在政府電子投標系統中予以公告，并標明該項采購屬于緊急采購。

三是加強審計監督。緊急采購中簡化采購程序更易為腐敗創造機會，因此，要加強對緊急采購的審計監督，發揮審計的專業力量，識別采購中的腐敗問題。審計部門可以將事后審計變為全過程的跟蹤審計，重點審查釆購單位的緊急釆購是否得到授權、供應商的選擇是否符合要求、成交價格是否公平合理，從而及時發現和糾正各種違規行為。

四是健全投訴舉報制度。在對《政府采購法》第八十五條中關于緊急采購“不適用本法”作出解釋時，應進行必要的限縮，使監督救濟仍能覆蓋到緊急采購活動，緊急采購也應適用質疑和投訴程序。雖然緊急采購有時采用非競爭的方式，面對的是特定的供應商，但不能因此阻斷其他未參與采購活動的供應商提出質疑的途徑。其他供應商可在緊急采購公示期間提出質疑，采購人或代理機構應當予以回復。此外，要暢通舉報渠道，任何單位和個人發現采購單位及采購人員存在徇私舞弊等違法違紀行為的，可以向有關部門舉報。

五是建立緊急采購問責機制。若發現采購過程中存在違規、違紀、違法等行為，例如，緊急采購中價格虛高、欺詐、行賄和腐敗等問題，應嚴格追查，依法追究相關責任人的責任。

主持人：感謝各位專家提出的真知灼見！今天的圓桌論壇碩果累累，希望能為緊急采購制度的頂層設計提供有益參考。

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