完善我國政府采購救濟制度的幾點思考

【探討與爭鳴】

完善我國政府采購救濟制度的幾點思考

■ 趙曄

政府采購救濟制度是指供應(yīng)商在參加政府采購活動過程中，當(dāng)認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害時可以依法進行救濟的一項制度。2015年出臺的《中華人民共和國政府采購法實施條例》對《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中質(zhì)疑、投訴內(nèi)容作出了細(xì)化規(guī)范；2017年出臺的《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(財政部令第94號，以下簡稱94號令)更是對政府采購監(jiān)管的救濟措施做了進一步的優(yōu)化。我國政府采購救濟制度日趨完善，在規(guī)范政府采購市場、維護政府采購當(dāng)事人合法權(quán)益、保障財政資金安全方面起著日益重要的作用。

但隨著我國政府采購規(guī)模的不斷擴大，現(xiàn)行救濟制度難以完全滿足供應(yīng)商救濟需求的問題開始凸顯。與此同時，我國加入GPA的步伐不斷加快，為了更好地與GPA相應(yīng)要求有效對接，政府采購救濟制度也需要在行政裁決機構(gòu)、前置性質(zhì)疑、投訴程序等方面進行相應(yīng)調(diào)整。

提高政府采購救濟主體的獨立性

政府采購行為具有明顯行政性特征，如果監(jiān)管機構(gòu)不能與實施采購行為的行政主體保持獨立，其監(jiān)督管理職能很難充分有效發(fā)揮出來。從我國情況來看，根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，但由于政府采購活動中的采購人往往是行政機關(guān)或事業(yè)單位，這就使得財政部門監(jiān)督的獨立性受到一定的質(zhì)疑。在國際上，由于GPA要求參與國要設(shè)立專門的爭端受理機構(gòu)，因此，加入GPA的國家都設(shè)立了獨立、專門的爭議處理機構(gòu)，如，美國設(shè)立了合同爭議委員會、會計總署、聯(lián)邦索賠法院等機構(gòu)，德國設(shè)置了政府采購審查辦公室、經(jīng)濟部卡特爾局采購?fù)煞N爭端處理機構(gòu)，日本設(shè)置了政府采購審查辦公室、政府采購審查局專門處理政府采購爭議。提高我國政府采購行政救濟主體的獨立性是發(fā)揮政府采購監(jiān)管職能的必然要求，也是與GPA相應(yīng)規(guī)定對接的必然舉措。基于理論探討，筆者建議，一方面，可以設(shè)置獨立的政府采購爭端受理機構(gòu)，這樣既有助于解決財政部門處理政府采購糾紛的獨立性問題，也可以避免其他行政機關(guān)干預(yù)行政救濟審查結(jié)論的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，也可以在政府采購糾紛審理制度引入“專家輔助人”的參與，充分發(fā)揮其第三方的質(zhì)證作用，從而增強救濟主體的獨立性。

擴大政府采購救濟對象的范疇

《政府采購法》規(guī)定，救濟對象是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。但在政府采購的活動實踐中，對供應(yīng)商進行清晰界定并不容易，其既可以是與采購人直接簽訂政府采購合同的直接供應(yīng)商，也可以是雖未打算直接與采購人簽約而僅意在通過為采購人提供所采購的貨物或服務(wù)而參與到相關(guān)政府采購過程的間接供應(yīng)商。直接供應(yīng)商包括參與了特定政府采購合同競爭，但自認(rèn)因采購人的違規(guī)行為而未能贏得政府采購合同的實際參與供應(yīng)商，又包括有意參與特定政府采購合同競爭，但因采購人的違規(guī)行為而未能參與到競爭中去的潛在供應(yīng)商。間接供應(yīng)商包括分包商、聯(lián)合投標(biāo)體中的供應(yīng)商以及最終產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)商等。國際上，GPA將提供或者能夠提供貨物或者服務(wù)的個人或者組織均納入了供應(yīng)商的范疇。這意味著供應(yīng)商的范疇十分寬泛，但我國現(xiàn)有的政府采購救濟制度僅把直接供應(yīng)商和部分間接供應(yīng)商納入了救濟對象的范疇，而其他供應(yīng)商、提供服務(wù)的個人或者組織并不在列，導(dǎo)致覆蓋面偏窄。因此，筆者建議擴大有權(quán)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商范圍，更好地維護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同救濟方式的關(guān)系

根據(jù)接受對象的不同，我國政府采購救濟制度有詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟方式，為更加公正、有效、快速地解決政府采購糾紛，要將不同救濟方式統(tǒng)籌考量。一方面，在方式上鼓勵發(fā)揮磋商調(diào)節(jié)機制的作用。磋商是GPA 協(xié)議鼓勵采購實體和供應(yīng)商采用的解決爭議方式，與其他方式相比，其實質(zhì)是為采購雙方當(dāng)事人提供平等的對話機會，既有利于維護采購人和供應(yīng)商的良好關(guān)系，也有利于增強程序的便捷性和解決的時效性。另一方面，要簡化程序鏈條，降低尋求救濟的成本。我國現(xiàn)有的政府采購救濟制度在程序設(shè)定上具有循序漸進、環(huán)環(huán)緊扣的特點，其中質(zhì)疑是投訴的前置程序，投訴是復(fù)議或訴訟的前置性程序，質(zhì)疑和投訴不得逾越。這意味著供應(yīng)商如果想通過司法途徑獲得救濟必須經(jīng)過多重環(huán)節(jié)，從而不利于供應(yīng)商高效便利地尋求救濟。因此，可以考慮將質(zhì)疑、投訴作為自選程序，這樣更有利于降低供應(yīng)商的維權(quán)成本，優(yōu)化營商環(huán)境。

延長政府采購爭議處理期限

我國現(xiàn)行的政府采購爭議處理期限是30個工作日，但由于政府采購爭議往往覆蓋領(lǐng)域較廣，涉及到不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo)等，從而在實踐過程中出現(xiàn)了在規(guī)定時間內(nèi)無法完成調(diào)查取證的現(xiàn)象，也造成了監(jiān)管部門積極履職卻被認(rèn)定為程序違法的困境。為了解決這個問題，一方面，建議適當(dāng)延長投訴處理期限，這也符合國際慣例，如，美國法律中規(guī)定會計總署收到投訴后100天內(nèi)做出處理決定即可。另一方面，建議同等對待案件各方當(dāng)事人進行調(diào)證的時間和檢驗、檢測、鑒定、專家評審以及需要投訴人補正材料情形的處理時間，可以按照規(guī)定予以扣除，從而解決現(xiàn)實中執(zhí)行困境問題。

（作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授）

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