如何更好平穩有序推進框架協議采購？17號文予以明晰

如何更好平穩有序推進框架協議采購？17號文予以明晰

■ 張澤明

近日，《財政部關于做好政府采購框架協議采購工作有關問題的通知》（ 財庫〔2022〕17號，以下簡稱17號文）正式印發。這是自今年3月框架協議采購方式正式引入我國政府采購后，財政部首個指導框架協議采購執行的規范性文件，堪稱框架協議采購方式的“使用說明書”。17號文通過“四個明確”“四個對接”，為更好平穩有序推進框架協議采購指明了方向。

“四個明確”為框架協議采購方式落地鋪平道路。

一是明確框架協議采購的基本適用范圍。按照《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）對框架協議采購方式立法目的的表述，框架協議采購方式是為了規范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目績效而生。17號文進一步明確了協議供貨、定點采購等規定不再執行，并要求地方各級財政部門要對涉及協議供貨、定點采購的制度規定進行清理規范。由此可見，框架協議采購最直接的應用場景就是原協議供貨、原定點采購和小額零星采購。基層在應用框架協議采購方式時可優先用于以上三個領域，并按照17號文對過渡期的安排，對17號文施行前訂立的協議供貨、定點采購協議繼續執行至期限屆滿。

二是明確財政部門如何實施審核權與備案權。按照110號令的規定，財政部門對框架協議采購享有審核權和備案權。集中采購機構應在采購方案被本級財政部門審核通過后，再開始框架協議采購。主管預算單位則應將采購方案報本級財政部門備案后，才能開始實施框架協議采購活動。

17號文對前述財政部門的審核與備案的原則性規定予以進一步明確。財政部門在對集中采購機構方案進行審核時，要遵循使采購方案保證公平公正、促進競爭、講求績效的原則。在項目實施范圍上，審核要確保框架協議采購以“適用于小額零星采購”以及“以封閉式框架協議為主”，不擅自擴大框架協議采購適用范圍。

在競爭機制審核方面，17號文要求要著重從需求和價格競爭兩個要素開展。采購方案需求要合理，防止品目拆分過細使得競爭不充分。在價格競爭審核上，由于110號令規定框架協議采購第一階段評審時可使用價格優先法和質量優先法，以價格優先法為主，對于有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質量優先法。17號文強調，在對專用設備使用框架協議采購時，要嚴格控制質量優先法的適用，加強對需求標準、最高限制單價以及競爭淘汰率的匹配性審核，意在框架協議采購使用時能保證充分的價格競爭，避免受其他附加因素的影響造成價格虛高。

除此以外，財政部門還要對集采機構框架協議采購方案加大審核力度，使采購可以達到落實政府采購政策、防止需求指向特定標的形成政府采購“專供”、避免供應商對高價專用耗材進行捆綁銷售等目的。

17號文還強調，財政部門對于采購方案中諸如擅自擴大框架協議采購方式適用范圍、需求標準不合理不明確、開放式框架協議采購缺乏供應商申請辦法、公共服務標準及最高限制單價不符合相關規定等問題的，既可以要求相關單位改正后實施，也可以通過監督檢查或者投訴處理進行監管。

三是明確了最高限價管理。110號令規定框架協議采購要在征集公告和征集文件中確定第一階段競爭的最高限價，17號文對此進一步明確，集中采購機構、主管預算單位要合理確定不同等次、規格產品的最高限制單價，做到最高限制單價與采購需求標準相匹配。具體可采用綜合考慮采購歷史成交價格或通過市場調查等方式，做到價格控制與采購需求標準相匹配。

四是明確了框架協議采購方式的使用方法。由于框架協議采購是一種新引入的采購方式，為了使大家加快熟悉該采購方式的應用，17號文為基層明確了一些使用的方法路徑。

首先，對新開展公共服務類框架協議采購項目，應先以封閉式框架協議采購開展試點，時機成熟后再實施開放式框架協議采購。

其次，政府綠色采購、促進中小企業發展等采購政策原則上要在框架協議采購的第一階段進行落實，第二階段交易不再作要求；政府采購進口產品管理要求在第二階段落實。這樣使得只有符合相關政府采購政策的供應商才能在第一階段入圍，對應的評審價格優惠也在第一階段予以實施。而確需進口檢測、實驗、醫療等專用儀器設備的，采購人可在第一階段設置相應的進口產品采購包，在第二階段確有進口產品入圍時，再按規定履行相關核準程序，提高采購效率。

再其次，17號文提出，在框架協議采購全流程電子系統建設完成之前，框架協議采購可以在已有電子采購系統上分階段實施，第一階段入圍征集活動可以依托項目采購的相關系統，第二階段確定成交供應商可以依托電子賣場等系統，這是針對目前電子化采購系統使用的非常務實的管理舉措。

最后，17號文提供了對入圍供應商存在多個代理商管理的合理路徑。按照110號令的設定，入圍的供應商應為生產產品的廠家或其唯一授權供應商。針對實踐中廠家往往委托多個代理商進行實際供貨的特點，110號令原則規定入圍供應商應當在框架協議中提供委托協議和委托的代理商名，負責向采購單位履行合同。17號文則明確了履行合同期間調整代理商的途徑，即在框架協議期內，入圍供應商可以根據征集文件的規定調整代理商名單，征集人不得未經入圍供應商同意就調整代理商，代理商行為法律后果由供應商承擔。

“四個對接”使框架協議采購無縫融入既有采購政策體系。

17號文強調了框架協議采購方式在使用時須遵循的若干原則，意在與現有的政府采購規范文件實現精準對接，構建較為完整、無沖突的政策體系。

一是與《政府采購需求管理辦法》對接。17號文強調，集中采購機構、主管預算單位要做好需求標準確定、采購方案擬定、供應商入圍征集和合同履約管理等工作，要高度重視制定服務項目需求標準。財政部門則要對框架協議采購方案做好審核和備案管理，對于需求標準不合理不明確的，可要求相關單位改正。財政部門對實施開放式框架協議的服務類采購，特別是向社會提供公共服務的項目，要對主管預算單位的市場調查情況及成本構成重點把關，嚴禁服務內容及最高限制單價突破預算和其他購買公共服務的政策要求。這樣，17號文就通過壓實各方需求管理責任實現了與需求管理辦法的有效對接。

二是與優化政府采購營商環境政策對接。《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文）強調清理各類備選庫、名錄庫、資格庫等，但小額零星采購適用的協議供貨、定點采購以及財政部另有規定的情形除外。17號文除了強調進一步清理違規設置的供應商備選庫、名錄庫、資格庫，還通過財政部門對框架協議采購方案的備案和審核制度，指導有關單位落實好前述38號文規定的例外情形。按照110號令及17號文的規定，實踐中對入圍庫的合理需求將不再受爭論的困擾。

三是與《深化政府采購制度改革方案》對接。17號文從框架協議采購方式實施層面進一步推動集中采購機構競爭。針對框架協議采購方式的專業操作，17號文提出，有條件的地方可以跨級次、跨地區確定征集主體推進實施，并同步開展集中采購機構競爭試點工作。

四是與政府采購品目分類目錄要求對接。自財政部印發《政府采購品目分類目錄》以來，對政府采購實施品目管理一直是財政部門的管理目標之一。不過從實踐來看，品目分類用于集中采購目錄制定和政府采購統計工作較多。17號文要求，集中采購機構、主管預算單位應當按照不同品目分類擬定采購方案，報本級財政部門審核或者備案。這一做法將使采購單位進一步重視品目分類在需求管理中的作用，使政府采購品目管理更徹底地運轉起來，也進一步便捷了政府采購統計工作。

（作者單位：大連海關）