英國政府采購政策概況

【他山之石】

英國政府采購政策概況

■ 劉小川 唐東會

政府采購制度在英國具有悠久的歷史，經過長期的實踐，英國不僅積累了豐富的運作經驗，而且具備了較完整的政府采購政策體系。

政府采購基本政策

英國政府采購的基本政策為，涉及政府部門和其他公共機構的所有物資、服務及公共設施的采購都必須建立在“物有所值”（Value For Money）的基礎上。所謂“物有所值”，就是政府采購時既要充分考慮價值因素，又要考慮質量因素，將二者有機結合以滿足使用者的需要。英國政府認為，要實現“物有所值”這一核心原則，應激發供應商之間的競爭，只有供應商的充分競爭才能保證政府采購的貨物、服務、工程更加優質優價。

“物有所值”的“值” 除了要兼顧公平競爭和質量效率，還要關注政府采購政策功能的發揮，英國政府尤其重視杜絕商業賄賂以及維護市場公正的政府采購政策功能。政府采購反商業賄賂政策是指，政府部門可以自由地根據各自的政策，向“友好合作方”進行采購，但絕不允許部門內的公務人員在采購時濫用職權去追求私人效益。政府采購保護市場公正政策是指，為構建公平競爭的環境，政府采購要公平地對待所有企業，政府部門必須保證拒絕與犯有嚴重職業犯罪行為或經濟實力欠佳的供應商做生意。此外，政府采購向弱勢群體傾斜政策中所提及的弱勢群體主要包括兩類，即中小企業和殘疾人企業。政府鼓勵政府部門和其他公共機構采購時消除不利于中小型企業參與競爭的障礙，同時不歧視大型企業。雖然政府采購不存在地方優惠政策，但已注冊登記的殘疾人企業參與政府采購投標時，對其參與的項目給予價格扣除，用扣除后的價格參與評審。

政策執行基礎

在英國，政府各部門采購政策的實施受預算控制、個人責任以及議會監督的約束。

預算控制。英國財政部通過預算制定收入和借貸額度，對未來三年中每年的公共支出作一個“總預算”，并在各部門支出和應急備用資金之間做出預算分配建議。這些建議包括“供應估算”，最終成為政府向議會提出的資金要求，并在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對“供應決議”的投票來批準這些“供應估算”，而議會則是通過“撥款條例”對其進行批準，“撥款條例”賦予各政府部門政府采購撥款的權力。

政府部門的所有支出都要求有議會的授權。如果必要，政府部門可通過“追加預算”制度獲得資金，但只能專款專用。各部門的政府采購都要受資金規模的限制，而且只能在資金劃撥的財政年度之內支出。在預算控制的前提下，政府部門的小額政府采購支出可在法律規定的范圍內一次性使用。

個人責任。各政府部門都應任命一名會計官員，對政府采購的運行進行恰當的管理并對政府采購資金的使用負責。該會計官員必須保證政府采購支出的各方面都周全合理，做到“物有所值”。根據政府會計條例，會計官員們必須深刻領會財政部頒布的《采購政策指南》和《采購實施指南》的內容和精神，以保證政府采購政策落到實處。

議會監督。各政府部門的政府采購受議會公共支出委員會的監督，公共支出委員會又要受全國審計辦公室的監督，而全國審計辦公室則要受部門審計員兼總審計長的領導。部門審計員兼總審計長對政府采購資金的使用情況擁有充分的監督權，檢查與監督的標準一般是以是否符合既定的政府采購政策為依據。

政策的執行

英國政府非常重視政府采購政策的執行效率，政府通過制度創新、預算控制等措施，實現政府采購“物有所值”的政策目標。

政府采購管理的制度創新有利于政府采購效率的不斷提高。英國政府通過對政府采購組織以及政府采購過程的職業化改造，提高政府采購的行政效率，降低政府采購的營運成本；通過對政府采購職業機構的私有化或公私合伙改制，在降低政府采購業務成本的同時，提高政府采購資金的使用效率；通過進一步開放政府采購市場的競爭領域，例如，將原來在內部承包的政府采購項目或戰略性合同訂購轉為與私人部門的公開競爭，以激勵國內供應商提升效率。

近年來，英國政府出臺了一系列有關政府采購制度創新的新政策，主要有責任細化政策和私有化政策。例如，將部分政府采購的責任從一些中央部門轉移到地方部門，或者從政府的“大機構”轉移到“小機構”，進一步明確各自的責任，強化政府采購政策的執行效果。為了使政府采購更貼近市場，達到較理想的效率，英國政府選擇一些組織，包括負責文職人員膳食的組織、各級資產服務機構等，政府將這些機構所需的商品和設施轉交給私營部門采購。另一種改革方式是將國有部門直接改造為私有部門，例如，英國的國有交通、電訊、能源和水力部門已經完成了私有化的改造。當然，這些部門的產品和設施采購也是完全市場化的。

英國財政部是履行政府采購政策的最高行政部門，專設與采購事務有利益關系的私有財金部門，處理關于私營財金方案的政策和實踐問題。該部門授權配置了一個特別工作組，其組員是從私營部門抽出的臨時文職人員，特別工作組的職能是專為私營財金方案所提的特別提案進行審查，以確保其切實可行。

為了提高政府采購政策的效果，僅僅依靠政府采購的制度創新是不夠的，還需要配之以必要的組織保障。因此，財政部組建了一個專門負責采購的中央單位，名為政府采購實施小組，其目的是為了吸取私營部門的專門知識和在政府內促進最佳實施方案。該組織的人員由政府文職人員和來自私營部門的職員共同構成。政府采購實施小組的主要任務是為政府部門的采購人員提供有關政策與操作執行的一系列指導意見。

英國政府采購政策的落實主要依靠政府各職能部門及采購代理機構完成，政府期望他們能在職責范圍內認真準確地履行政策，以引起其他公益事業單位的重視。例如，政府各部門為非國家機關的公益單位的活動提供資金，進而表明政府采購的預算報告和提供資金安排的政策導向，即必須要體現“物有所值”的目標。英國政府采購的主要職能部門有國防部、社會保險與公益事業代理部、衛生部及全國衛生服務機構、環境部、交通區域部、教育及就業部、內政部，監獄等服務機構、內陸稅務局、海關及國內貨物稅收總署、北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。

英國受預算控制的資金大約占國內生產總值的40%。在很大程度上，財政部的授權支出可在一定范圍內使用（在資金總額內），但在大項目和特殊項目上的支出通常需要同財政部經費小組協商。英國財政部門內通常有一個采購牽頭人，負責制定部門政府采購策略。采購牽頭人要向高級官員和各部部長提建議，例如，如何在部門內部組織采購、哪些合同需要上級部門審核、如何提升采購技巧等。

政策差異

一般而言，英國中央政府和地方政府的政府采購政策相差無幾，但地方政府對地方政府采購的政策執行具有一定的調整權。例如，1972年的地方政府條例要求地方當局頒布有法律效力的命令，規范對合同的裁決；1980年的地方政府的房屋及土地條例針對機構內部對有關建筑和交通的各種政府采購活動進行強制競爭投標（CCT）的做法提出了一些特殊要求；1988年，地方政府條例擴大了政府采購競爭性投標的范圍，包括人力、行政及專業設施；1992年的地方政府條例指示相關的地方政府部門該怎樣進行強制性競爭投標。

英國國內的政府采購政策基本與國際政府采購政策相一致，并無太大差別。當然也存在一些例外情況，國內政府采購只要在歐盟規定政府采購協議基準線以下的合同，通常可以不在歐盟公報上刊登，也就是說，這部分國內政府采購可以自行制定招標規則；非歐洲國家的供應商雖然有權投標取得政府采購的合同，但這種權利僅限于簽署《政府采購協議》成員國的供應商，而且在簽署政府采購協議時明確提出此類要求。

（本文節選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權發表）