英國政府采購政策概況
【他山之石】
英國政府采購政策概況
■ 劉小川 唐東會
政府采購制度在英國具有悠久的歷史,經(jīng)過長期的實(shí)踐,英國不僅積累了豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),而且具備了較完整的政府采購政策體系。
政府采購基本政策
英國政府采購的基本政策為,涉及政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)的所有物資、服務(wù)及公共設(shè)施的采購都必須建立在“物有所值”(Value For Money)的基礎(chǔ)上。所謂“物有所值”,就是政府采購時(shí)既要充分考慮價(jià)值因素,又要考慮質(zhì)量因素,將二者有機(jī)結(jié)合以滿足使用者的需要。英國政府認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)“物有所值”這一核心原則,應(yīng)激發(fā)供應(yīng)商之間的競爭,只有供應(yīng)商的充分競爭才能保證政府采購的貨物、服務(wù)、工程更加優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。
“物有所值”的“值” 除了要兼顧公平競爭和質(zhì)量效率,還要關(guān)注政府采購政策功能的發(fā)揮,英國政府尤其重視杜絕商業(yè)賄賂以及維護(hù)市場公正的政府采購政策功能。政府采購反商業(yè)賄賂政策是指,政府部門可以自由地根據(jù)各自的政策,向“友好合作方”進(jìn)行采購,但絕不允許部門內(nèi)的公務(wù)人員在采購時(shí)濫用職權(quán)去追求私人效益。政府采購保護(hù)市場公正政策是指,為構(gòu)建公平競爭的環(huán)境,政府采購要公平地對待所有企業(yè),政府部門必須保證拒絕與犯有嚴(yán)重職業(yè)犯罪行為或經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠佳的供應(yīng)商做生意。此外,政府采購向弱勢群體傾斜政策中所提及的弱勢群體主要包括兩類,即中小企業(yè)和殘疾人企業(yè)。政府鼓勵政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購時(shí)消除不利于中小型企業(yè)參與競爭的障礙,同時(shí)不歧視大型企業(yè)。雖然政府采購不存在地方優(yōu)惠政策,但已注冊登記的殘疾人企業(yè)參與政府采購?fù)稑?biāo)時(shí),對其參與的項(xiàng)目給予價(jià)格扣除,用扣除后的價(jià)格參與評審。
政策執(zhí)行基礎(chǔ)
在英國,政府各部門采購政策的實(shí)施受預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任以及議會監(jiān)督的約束。
預(yù)算控制。英國財(cái)政部通過預(yù)算制定收入和借貸額度,對未來三年中每年的公共支出作一個(gè)“總預(yù)算”,并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間做出預(yù)算分配建議。這些建議包括“供應(yīng)估算”,最終成為政府向議會提出的資金要求,并在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對“供應(yīng)決議”的投票來批準(zhǔn)這些“供應(yīng)估算”,而議會則是通過“撥款條例”對其進(jìn)行批準(zhǔn),“撥款條例”賦予各政府部門政府采購撥款的權(quán)力。
政府部門的所有支出都要求有議會的授權(quán)。如果必要,政府部門可通過“追加預(yù)算”制度獲得資金,但只能專款專用。各部門的政府采購都要受資金規(guī)模的限制,而且只能在資金劃撥的財(cái)政年度之內(nèi)支出。在預(yù)算控制的前提下,政府部門的小額政府采購支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。
個(gè)人責(zé)任。各政府部門都應(yīng)任命一名會計(jì)官員,對政府采購的運(yùn)行進(jìn)行恰當(dāng)?shù)墓芾聿φ少徺Y金的使用負(fù)責(zé)。該會計(jì)官員必須保證政府采購支出的各方面都周全合理,做到“物有所值”。根據(jù)政府會計(jì)條例,會計(jì)官員們必須深刻領(lǐng)會財(cái)政部頒布的《采購政策指南》和《采購實(shí)施指南》的內(nèi)容和精神,以保證政府采購政策落到實(shí)處。
議會監(jiān)督。各政府部門的政府采購受議會公共支出委員會的監(jiān)督,公共支出委員會又要受全國審計(jì)辦公室的監(jiān)督,而全國審計(jì)辦公室則要受部門審計(jì)員兼總審計(jì)長的領(lǐng)導(dǎo)。部門審計(jì)員兼總審計(jì)長對政府采購資金的使用情況擁有充分的監(jiān)督權(quán),檢查與監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)一般是以是否符合既定的政府采購政策為依據(jù)。
政策的執(zhí)行
英國政府非常重視政府采購政策的執(zhí)行效率,政府通過制度創(chuàng)新、預(yù)算控制等措施,實(shí)現(xiàn)政府采購“物有所值”的政策目標(biāo)。
政府采購管理的制度創(chuàng)新有利于政府采購效率的不斷提高。英國政府通過對政府采購組織以及政府采購過程的職業(yè)化改造,提高政府采購的行政效率,降低政府采購的營運(yùn)成本;通過對政府采購職業(yè)機(jī)構(gòu)的私有化或公私合伙改制,在降低政府采購業(yè)務(wù)成本的同時(shí),提高政府采購資金的使用效率;通過進(jìn)一步開放政府采購市場的競爭領(lǐng)域,例如,將原來在內(nèi)部承包的政府采購項(xiàng)目或戰(zhàn)略性合同訂購轉(zhuǎn)為與私人部門的公開競爭,以激勵國內(nèi)供應(yīng)商提升效率。
近年來,英國政府出臺了一系列有關(guān)政府采購制度創(chuàng)新的新政策,主要有責(zé)任細(xì)化政策和私有化政策。例如,將部分政府采購的責(zé)任從一些中央部門轉(zhuǎn)移到地方部門,或者從政府的“大機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)移到“小機(jī)構(gòu)”,進(jìn)一步明確各自的責(zé)任,強(qiáng)化政府采購政策的執(zhí)行效果。為了使政府采購更貼近市場,達(dá)到較理想的效率,英國政府選擇一些組織,包括負(fù)責(zé)文職人員膳食的組織、各級資產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等,政府將這些機(jī)構(gòu)所需的商品和設(shè)施轉(zhuǎn)交給私營部門采購。另一種改革方式是將國有部門直接改造為私有部門,例如,英國的國有交通、電訊、能源和水力部門已經(jīng)完成了私有化的改造。當(dāng)然,這些部門的產(chǎn)品和設(shè)施采購也是完全市場化的。
英國財(cái)政部是履行政府采購政策的最高行政部門,專設(shè)與采購事務(wù)有利益關(guān)系的私有財(cái)金部門,處理關(guān)于私營財(cái)金方案的政策和實(shí)踐問題。該部門授權(quán)配置了一個(gè)特別工作組,其組員是從私營部門抽出的臨時(shí)文職人員,特別工作組的職能是專為私營財(cái)金方案所提的特別提案進(jìn)行審查,以確保其切實(shí)可行。
為了提高政府采購政策的效果,僅僅依靠政府采購的制度創(chuàng)新是不夠的,還需要配之以必要的組織保障。因此,財(cái)政部組建了一個(gè)專門負(fù)責(zé)采購的中央單位,名為政府采購實(shí)施小組,其目的是為了吸取私營部門的專門知識和在政府內(nèi)促進(jìn)最佳實(shí)施方案。該組織的人員由政府文職人員和來自私營部門的職員共同構(gòu)成。政府采購實(shí)施小組的主要任務(wù)是為政府部門的采購人員提供有關(guān)政策與操作執(zhí)行的一系列指導(dǎo)意見。
英國政府采購政策的落實(shí)主要依靠政府各職能部門及采購代理機(jī)構(gòu)完成,政府期望他們能在職責(zé)范圍內(nèi)認(rèn)真準(zhǔn)確地履行政策,以引起其他公益事業(yè)單位的重視。例如,政府各部門為非國家機(jī)關(guān)的公益單位的活動提供資金,進(jìn)而表明政府采購的預(yù)算報(bào)告和提供資金安排的政策導(dǎo)向,即必須要體現(xiàn)“物有所值”的目標(biāo)。英國政府采購的主要職能部門有國防部、社會保險(xiǎn)與公益事業(yè)代理部、衛(wèi)生部及全國衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境部、交通區(qū)域部、教育及就業(yè)部、內(nèi)政部,監(jiān)獄等服務(wù)機(jī)構(gòu)、內(nèi)陸稅務(wù)局、海關(guān)及國內(nèi)貨物稅收總署、北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。
英國受預(yù)算控制的資金大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的40%。在很大程度上,財(cái)政部的授權(quán)支出可在一定范圍內(nèi)使用(在資金總額內(nèi)),但在大項(xiàng)目和特殊項(xiàng)目上的支出通常需要同財(cái)政部經(jīng)費(fèi)小組協(xié)商。英國財(cái)政部門內(nèi)通常有一個(gè)采購牽頭人,負(fù)責(zé)制定部門政府采購策略。采購牽頭人要向高級官員和各部部長提建議,例如,如何在部門內(nèi)部組織采購、哪些合同需要上級部門審核、如何提升采購技巧等。
政策差異
一般而言,英國中央政府和地方政府的政府采購政策相差無幾,但地方政府對地方政府采購的政策執(zhí)行具有一定的調(diào)整權(quán)。例如,1972年的地方政府條例要求地方當(dāng)局頒布有法律效力的命令,規(guī)范對合同的裁決;1980年的地方政府的房屋及土地條例針對機(jī)構(gòu)內(nèi)部對有關(guān)建筑和交通的各種政府采購活動進(jìn)行強(qiáng)制競爭投標(biāo)(CCT)的做法提出了一些特殊要求;1988年,地方政府條例擴(kuò)大了政府采購競爭性投標(biāo)的范圍,包括人力、行政及專業(yè)設(shè)施;1992年的地方政府條例指示相關(guān)的地方政府部門該怎樣進(jìn)行強(qiáng)制性競爭投標(biāo)。
英國國內(nèi)的政府采購政策基本與國際政府采購政策相一致,并無太大差別。當(dāng)然也存在一些例外情況,國內(nèi)政府采購只要在歐盟規(guī)定政府采購協(xié)議基準(zhǔn)線以下的合同,通常可以不在歐盟公報(bào)上刊登,也就是說,這部分國內(nèi)政府采購可以自行制定招標(biāo)規(guī)則;非歐洲國家的供應(yīng)商雖然有權(quán)投標(biāo)取得政府采購的合同,但這種權(quán)利僅限于簽署《政府采購協(xié)議》成員國的供應(yīng)商,而且在簽署政府采購協(xié)議時(shí)明確提出此類要求。
(本文節(jié)選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書,本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表)
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