政務(wù)系統(tǒng)項目的“標配”采購方式

【一家之言】

政務(wù)系統(tǒng)項目的“標配”采購方式

■ 鐘志君

案情回顧

近日，N縣財政局收到A公司投訴。投訴稱，N縣B采購人組織的某政務(wù)系統(tǒng)招標采購適用采購方式錯誤，要求廢標重招。N縣財政局調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該政務(wù)系統(tǒng)采購項目的預(yù)算為180萬元，采購方式為競爭性談判，中標人為C公司，其報價為130萬元。另外得知，A公司報價為150萬元，其他兩家公司的報價分別為160萬元、168萬元。N縣財政局作出如下處理決定：根據(jù)《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第九條、《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第五十二條的規(guī)定，裁定采購人適用采購方式錯誤，責令采購人重新開展采購活動。

分析思考

采購人該如何選擇政務(wù)信息系統(tǒng)的采購方式？

采購人應(yīng)該按《辦法》的規(guī)定選擇正確的采購方式。《辦法》第九條規(guī)定，政務(wù)信息系統(tǒng)采用招標方式采購的，應(yīng)當采用綜合評分法；采用非招標方式采購的，應(yīng)當采用競爭性磋商或單一來源采購方式。

筆者在全國各省（市）公共資源交易網(wǎng)上收集了近年來55個政務(wù)信息系統(tǒng)項目的采購情況，采用公開招標采購方式的有25個，其中有3個項目的采購預(yù)算和中標金額相差較大，價格分均為10分。南方某市政務(wù)系統(tǒng)采購預(yù)算為495萬元，中標金額為0.01元；北方某市政務(wù)云系統(tǒng)采購預(yù)算為619.8萬元，中標金額為450.01萬元；海南某政務(wù)系統(tǒng)采購預(yù)算為1794.27萬元，中標金額為1377.3萬元。其余22個項目的采購預(yù)算和中標金額非常接近。另外，采用單一來源采購方式的有20個，采購預(yù)算和中標金額均非常接近；采用競爭性磋商采購方式的有6個，其中，5個項目的采購預(yù)算和中標金額非常接近，但東北某市的政務(wù)信息系統(tǒng)的預(yù)算和中標金額相距甚遠；采用競爭性談判采購方式的有4個，其中，有兩個政務(wù)信息系統(tǒng)是在《辦法》實施之前采用競爭性談判采購方式的，預(yù)算和中標金額差距不大。由此可見，除了單一來源采購方式之外，采用其他采購方式的政務(wù)信息系統(tǒng)項目都存在低價或超低價中標的情況。比如，上述25個采用公開招標方式的項目，即使價格分設(shè)定為10分，仍然出現(xiàn)了0.01元中標的情況。

在采購方式的選擇上，筆者認為，還存在其他影響因素。從采購人的角度來看，假設(shè)該采購預(yù)算資金是采購人自有資金（比如預(yù)算主管部門核定的年度預(yù)算經(jīng)費、行政事業(yè)性收費收入、其他收入資金等），那么采購人大概率會使用競爭性談判采購方式，價低者中標。這樣可以最大程度地節(jié)約自有資金。假設(shè)該采購預(yù)算是由本級或上級財政追加的資金，即該資金與采購人的自有資金無太大關(guān)系，采購人大概率會采用競爭性磋商、公開招標等方式，評審時采用綜合評分法，因為這樣即使高價中標，也不會影響采購人的自有資金。本案中，該項目采購預(yù)算本級財政追加一半，采購人的自有資金列支一半。于是，我們從預(yù)算經(jīng)費的角度來看，就更好地理解了為何有的采購人會在《辦法》實施之后，仍然使用競爭性談判的采購方式。從財政部門的角度來看，目前政府部門都在過緊日子，過緊日子的關(guān)鍵一環(huán)就是看財政部門節(jié)約了多少財政資金，財政部門力求少花錢多辦事，最低價中標就有了理由。從績效評價的角度來看，少花錢不一定能辦好事，多花錢很可能辦壞事。采購人在享受同等質(zhì)量的采購貨物和服務(wù)的前提下，盡可能地節(jié)約資金，最大限度地發(fā)揮和放大財政資金的社會效益，從這個角度來理解，全盤考慮采購項目的績效，尋找到采購預(yù)算和采購績效的最佳契合點，宜采用競爭性磋商、公開招標等使用綜合評分法的采購方式。

財政部門是否應(yīng)該在采購前對采購方式進行前置監(jiān)管？

對于該問題，實踐中有兩種答案。

一種答案是應(yīng)該進行前置監(jiān)管。因為，政府采購法賦予了財政部門對政府采購活動的監(jiān)管權(quán)限，采購方式是采購活動的重要事項，理應(yīng)進行前置監(jiān)管，這樣可較好地避免采購活動中違規(guī)情況的出現(xiàn)。假設(shè)財政部門未對采購方式進行前置監(jiān)管，又會被人說是不作為。

另一種答案是不應(yīng)該進行前置監(jiān)管。由采購人承擔主體責任，自主選擇采購方式，因為《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“采購人、集中采購機構(gòu)確定采購方式、組織采購活動。”

假設(shè)，財政部門對采購方式進行前置監(jiān)管，錯誤同意了采購人采用不合規(guī)的采購方式開展采購活動，該采購方式被質(zhì)疑投訴，財政部門該如何處理投訴呢？

在本案中，采購人和中標人提出，財政部門在對采購計劃進行備案時，采購人在采購計劃備案表中明確了采購方式為競爭性談判，就應(yīng)該視為財政部門同意采購人采用競爭性談判方式，而如今財政部門責令重新開展采購活動，是否前后矛盾？財政部門回應(yīng)稱，備案表中標明的采購方式，不屬于財政部門在采購前監(jiān)管的范疇，該項目屬于非公開招標采購項目，根據(jù)74號令的規(guī)定，應(yīng)由采購人承擔主體責任，采購人可自主選擇采購方式。采購人不應(yīng)該認為在采購計劃備案表中選擇了競爭性談判，就一定要使用競爭性談判，還可以在正式實施采購前對采購方式進行變更。

據(jù)筆者了解，本案中，財政部門在備案時也發(fā)現(xiàn)了這個采購方式的問題，也知道《辦法》已經(jīng)實施，但是具體經(jīng)辦人員從全國公共資源交易系統(tǒng)中查詢得知，《辦法》實施后，仍有不少同類項目采用競爭性談判采購方式。該經(jīng)辦人員認為，在同等條件下，可以節(jié)約財政資金，符合過緊日子的要求，采用競爭性談判方式無可厚非。而在后期的投訴處理過程中，財政部門征求了法律顧問的意見后認為，采購人未按照《辦法》的規(guī)定選擇正確的采購方式，《辦法》屬于財政部的部門規(guī)章，對政府采購活動中有關(guān)各方具備法律約束力，采購人適用采購方式錯誤。

目前，該地財政部門已經(jīng)重新修訂了采購計劃備案表，表中已無采購方式的選項，即采購人進行采購計劃備案時，無需向財政部門就采購方式進行備案。

筆者認為，應(yīng)從采購法律法規(guī)和公平競爭這兩個方面來分析該問題。一方面，按照政府采購法實施條例的有關(guān)規(guī)定，對于符合公開招標采購方式而采用非公開招標采購方式的，財政部門應(yīng)對此進行前置審批和監(jiān)管。而對于符合非公開招標采購方式的，并未作出明確規(guī)定。另一方面，從公平競爭的角度來講，對于非公開招標方式中的公開競爭性強的采購方式，財政部門可不進行招標前置監(jiān)管，由采購人自主選擇采購方式。對于非公開招標方式中公開競爭性弱，甚至沒有競爭性的采購方式，比如，采購人、評審專家從供應(yīng)商庫中有限推薦供應(yīng)商的方式，采購人據(jù)此選擇邀請招標、單一來源采購方式時，財政部門應(yīng)對采購方式進行招標前置監(jiān)管，維護政府采購活動的公平公正。

針對本案的投訴處理結(jié)果，有不同聲音嗎？

有人認為，本案投訴不成立。理由如下：一是競爭性談判是法定的采購方式，中標人的報價得到了評審專家的書面詢問和認可，不是惡意低價中標，不存在不正當競爭的違法行為。二是競爭性磋商不是政府采購法及其實施條例中規(guī)定的采購方式，財政部門僅憑《辦法》中的規(guī)定，未能綜合考慮是否存在惡意低價、不正當競爭等因素，責令采購人重新開展采購活動，值得商榷。

在本案中，從采購人的角度來講，中標人的報價是最低價，且沒有跌破成本，相較于預(yù)算，節(jié)約了50萬元的財政資金，這是少花錢辦好事。

從評審專家的角度看，在評審過程中，各位專家已就中標人的價格問題進行了書面詢問，中標人提供了其報價合理且不影響項目履約質(zhì)量的書面回復(fù)。中標人的報價得到評審專家的一致認可。

從代理機構(gòu)的視角看，該項目的采購方式是采購人經(jīng)過“三重一大”集體決策而研究決定的，采購人負主體責任。放眼全國，在《辦法》實施后，也不乏有采購人采用競爭性談判采購方式來采購政務(wù)信息系統(tǒng)的例子。

另外，還有人表示，政府采購法及其實施條例均未明確禁止政務(wù)系統(tǒng)采購使用競爭性談判方式，僅憑《辦法》就裁定投訴成立，值得商榷。如果該項目是零元中標，明顯是不正當競爭，財政部門責令重新開展采購活動是沒有任何爭議的。采購人在申報采購計劃時，已就采購方式為競爭性談判向財政部門備案，財政部門備案通過后，采購人憑該備案發(fā)布招標采購公告。如此，等于財政部門自我否定。中標人可向財政部門和采購人主張相應(yīng)的民事賠償。

當然，這只是部分人的觀點。上述案件中，財政部門按《辦法》處理投訴，并無不當。至于個中緣由，還可以再探討。

文章最后，筆者還想說點題外話。此案發(fā)生后，當?shù)刎斦块T將此案例編入政府采購從業(yè)人員年度學習題庫，根據(jù)該地10家代理機構(gòu)60多名從業(yè)人員、101名評審專家的答題結(jié)果來看，幾乎所有從業(yè)人員和評審專家都不了解《辦法》的規(guī)定。可見，政府采購普法工作任重道遠，各地財政部門應(yīng)加大政府采購法律法規(guī)的宣傳和培訓力度，采購監(jiān)管部門也應(yīng)繼續(xù)強化業(yè)務(wù)學習，做到在政府采購活動中有法必依。

（作者單位：江西省崇義縣工業(yè)園區(qū)管委會）

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